2018中国生产者责任延伸机制探讨

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　　?电子废弃物循环体系的实现与政策研究课题组
/2/view-387043.htm
　　
　　摘要：目前，中国已经成为电子产品的生产和消费大国，由于经济发展水平低、经济结构不平衡的限制，造成电子废弃物的回收处理一直还很不规范，尤其是在环境保护和可持续发展日益被人们所关注的今天，电子废弃物的回收处理更是备受关注。生产者责任延伸机制（EPR）是目前发达国家在电子废弃物管理中采取的主要模式，而目前我国正在着手构建电子废弃物循环体系，因此有必要在对比发达国家EPR制度的基础上，对我国EPR制度进行探讨。
　　关键词：生产者责任延伸机制（EPR）；WEEE指令；电子废弃物回收机制
　　
　　产品责任延伸是指生产者对已经证实的由产品导致的环境或安全损害负有责任，产品责任不但存在于产品使用阶段，而且存在于产品的最终处置阶段。中国作为一个新兴的发展中国家，在电子产品的回收处理上，与欧美甚至台湾等发达国家和地区有着显著的差异。由于电子废弃物的最终价值大于零，造成我国电子废弃物在收费模式、回收机制的选择方面与国外有别。因此我们需要在借鉴发达国家经验的基础之上，构建我国自身的生产者延伸制度。中国的生产者延伸制度设计需要明确以下四个问题。
　　
　　一、明确生产者延伸制度的产品目录及生产者责任的类型
　　
　　 欧洲WEEE指令对电子废弃物进行了明确的分类和详细的说明，对生产者责任延伸制的处理内容界定明确。相比欧洲，我国初步建立的电子废弃物治理政策需要进一步细化，使其具有更强的约束力和可操作性。在建立我国电子废弃物生产者责任延伸的产品目录时，应该采取如下原则：首先，对于那些对生态环境污染严重，危害巨大的产品应该尽早列入目录。其次，生产量大的电子电器产品应该尽早列入目录。
　　 从国外现有经验来看，生产者责任按照责任的多少可分为部分责任和全部责任，按照厂商的意愿可分为主动责任和被动责任。根据现有情况，我国适宜采取被动责任模式，即政府强制厂商实施EPR责任。原因有二：一是我国采取了与欧洲类似的大陆法系，法律法规对厂商强制力强；二是政府对企业的强大影响力。在厂商责任限度方面，我国适宜采取部分责任模式。采取厂商的部分责任原因如下：一是目前生产厂商规模过小，以目前我国厂商的实力不足以形成有效回收规模。二是中国国土面积广大，若采取厂商全部责任会增加回收成本，而实行区域化分散回收则又各自为战、浪费资源。
　　
　　二、明确生产者责任延伸机制的组织模式
　　
　　 生产者责任延伸机制的组织模式负责对厂商及其废弃物循环体系进行管理。目前生产者责任延伸机制的组织模式主要有三种：一是由政府特定的部门组织管理，二是由行业协会管理，三是由企业自行管理。
　　 中国生产者责任延伸机制的组织模式适宜采取政府主导模式。首先，我国不适于采取企业自行管理方式。在我国现有的电子电器产业结构中，除了部分产品外，大部分产品多由中小型企业提供。即便是大型企业，其规模也远小于国外电子生产巨头。因此由企业自行处理电子电器产品缺乏足够的效率。其次，我国目前市场环境不成熟，企业协会发展也不很规范，企业协会对企业的约束作用小。第三，企业联合会自建回收体系缺乏必要监督，回收效率堪忧。
　　
　　三、明确生产者责任延伸机制中的基金管理
　　
　　 为保证电子废弃物的回收和处理，有必要建立回收处理基金。
　　1. 基金征收的主体和客体
　　 基金征收主体就是明确谁来征收基金，在我国生产者责任管理机制采取以政府主导管理的模式下，政府税务部门显然能够成为合格的征收者。
　　 就我国而言，回收处理基金的收取对象应该是向生产者收费，而收费时机也应该采取预先收费机制。第一，我国缺乏足够的回收处理资金，因此急需资金支持。第二，我国电子产品生产和消费结构中，生产者集中于沿海地区，因此便于统计和收取费用。我国的消费者分布较为分散，收取的难度较大。第三，电子废弃物在我国具有正价值，如果采取消费者付费模式，则无疑加重了消费者丢弃电子垃圾的倾向。综合各种情况，向生产者收费和预先收费模式是现阶段我国电子废弃物回收基金收取方式的较好选择。
　　2. 收费水平的确定
　　生产者责任延伸机制的收费是电子废弃物在回收处理过程中产生的回收费用、运输仓储费用、处理费用以及为实现废弃物的安全回收和处理所涉及的费用。如果定价偏高，则增加厂商生产成本；若定价过低则不能补偿回收处理所致成本。因此必须认真加以权衡。
　　荷兰的废弃物回收处理是由一家名为NVMP的公司负责，该公司估算的废弃物回收处理成本如下：
　　
　　
　　 由于荷兰采取了消费者付费机制，因此这一费用可以认为是对于单件产品的回收和处理费用。下表为瑞典、荷兰和比利时三国电子废弃物厂商处理量和单位回收处理成本。
　　
　　
　　
　　 我国台湾地区在电子废弃物回收方面也处于较为领先的地位。台湾地区与祖国大陆居民的消费习惯类似，因此具有较强的借鉴意义。台湾地区电子废弃物处理采取了回收付费和回收补贴机制。通过生产者付费，政府将其转移支付给回收业者，处理商，进而支付给遵守法规的消费者。
　　
　　
　　2006年，中国华星集团公司在北京市对目前国内报废规模较大的废弃电子产品，电视机、电冰箱、洗衣机、空调和电脑五种废旧电器，按照“收入－支出＝净收入”的总体模型，对上述五种废弃物处理支出和所得产品的销售收入以及净收入进行了准确的测算。测算发现，若没有充足的资金来源，电子废弃物的处理回收的市场化将难以为继，企业无法弥补回收成本，更不要说获取一定利润了。因此，国内有必要建立生产者付费的回收处理基金，以弥补正规回收处理事业所产生的成本。除此之外，政府还需要利用财政拨款、税收减免、投融资优惠政策等给予回收处理企业充分的支持。
　　3. 回收资金的分派
　　 回收资金的分配与回收渠道具有密切的联系，回收资金不可能只分配给回收厂商或者处理厂商。我国台湾地区的回收渠资金的分配方式值得我们学习和参考。
　　台湾地区的生产厂商按照规定向政府管理的回收基金全额缴费。而回收基金按照回收产品的性质，实行终点付费。即如果最终的废弃物没有价值的，则向地方政府的清洁队付费，而如果有回收价值的，则向最终的回收处理厂付费。此外，为了鼓励居民回收废弃物的行为。基金也向居民提供一定的回收资金支持。台湾地区的回收基金分派模式，在保障了最终回收责任，减轻政府监督费用的基础上，尽量保持了市场的力量。这一做法值得大陆借鉴。
　　
　　四、明确生产者责任延伸的监督机制
　　
　　 生产者责任的监督机制是确保生产者责任顺利运行的制度保证。监督机制不仅包括对生产者责任延伸参与方的监督也包括对监督方的监督。
　　 我国采取企业联合的管理模式监督有如下特点，其一是联合会是一种自律组织，其中企业的行为同时收到对此最为敏感的同行业界的监督，因而企业从长期角度看，会形成一种相互信任的维持机制。其二采取民营化的管理模式会受到更为严格的第三方监督力量，它来自于政府、民间环保组织以及媒体。在这样一种多重监督模式的保护下，企业联合管理模式在监督上是有效的。
　　 在我国以政府主导生产者责任管理的情况下，需要广开门路，鼓励企业、行业协会、环保组织和媒体等社会各界加强对政府的监督。同时，政府应大力培育企业行业协会组织，逐渐将监督职能由政府向行业协会的转变。
　　总之，我国生产者责任延伸机制的实施需要在法律法规的保障下，不断探索和完善，以实现我国电子废弃物回收事业的健康发展。
　　
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　　1本文是2005年度国家软科学研究计划课题项目《电子废弃物循环体系的实现与政策》部分研究成果,课题编号2005DGQ4B105
　　2 欧盟废弃电子电器设备EPR介绍,王景伟,家电科技,2005年1月号,p36
　　3 欧盟废弃电子电器设备EPR介绍,王景伟,家电科技,2005年1月号,p36