2018城市化进程中农民土地权益的法律保障

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　　摘要：在城市化进程中，农民的土地权益受到侵害，失地农民的基本生活得不到保障。笔者从我国农村土地立法的缺陷着手，详细分析了农民土地权益受侵害的原因，并从制度创新的角度提出了构建我国农民土地权益保障机制的措施和建议。
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　　关键词：城市化；农民；土地权益
　　
　　自20世纪80年代以来，城市化以空前之势兴起，为保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被征用。失去土地的农民，成为中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体。因此，在新形势下研究农民土地权益的法律保障问题，对于中国这个农业大国来讲，关系到农村社会的稳定和新农村建设的成败。
　　
　　一、城市化进程中侵害农民土地权益的表现
　　
　　1、征地范围任意扩大。许多地方政府在利益和政绩的驱动下，急功近利，以低价征用农民土地搞开发区、工业园区等经营性建设，远远超出了“公益性建设用地”的范围。这明显侵犯了农民的集体土地所有权和农户的土地使用权。
　　2、土地补偿费过低。在对失地农民的问卷调查中，回答直接得到的土地补偿金额在5000元以下的占40.4%，对目前的土地补偿表示非常满意者只占5.7%，不满意和非常不满意者占36.5%。①随着国家的城市化和现代化建设进程，大规模的国有土地使用权交易市场已经形成。作为国有的建设用地使用权价格和作为农民集体所有的农用地所有权“价格”（征用补偿）大幅拉开了价差。?据调查，在一些中小城市，以每亩一万元左右征得的农民耕地，转手就可拍卖到每亩20万元左右。土地使用者即工商企业主和房地产开发商获得高额经济效益，而农民却被排斥在土地增值收入和巨额经营效益的门外。
　　3、失地农民基本生活堪忧。失地农民失去的不仅仅是土地，还包括土地上的一切权利。如财产权、基本的生活保障权、就业机会权以及政府支持的权利、政治权利、教育和文化的权利等等。不少失地农民，成为“种田无地、就业无门、保障无份”的三无农民，基本生活得不到保障。
　　
　　二、农民土地权益缺失的原因分析
　　
　　城市化的根本目的应该是有利于农民富裕，而非造成大批农民失地失业；应当是有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。当前，在城市化进程中，农民土地权益受到侵害的原因主要是我国农村土地立法的缺陷给侵害农民土地权益提供了可能。
　　1、土地产权主体不明晰。在现行的集体所有制下,集体土地的所有权主体处于“模糊”的状态。法律虽然规定集体组织是所有权主体,但是一些地区存在着集体事务决策程序不民主、不透明的现象,乡村干部成为事实上的所有权代表,作为集体经济组织成员的农民不能够在其中充分表达自己的声音,主张自己的民主管理权。征地程序上农民完全处于被动地位。
　　2、土地征用目的不明确。我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但《土地管理法》不仅未对“公共利益的需要”做出明确的阐释和界定，还进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。一些地方在具体执行时，将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭小范围扩大到所有的经济建设和商业开发，使征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目。
　　3、征地补偿标准不合理。从我国《土地管理法》第47条规定可看出，我国土地征收制度单纯以土地生产的农产品数量和农业经营产值作为补偿标准，没有考虑土地的级差地租以及土地的市场价格，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，不能完全体现农地的实际财产价值；而且，无论是公益项目还是非公益项目，都按一个标准补偿，没有体现农民的财产权益，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律，也不符合国际惯例。
　　4、土地市场发育不完善。当前，土地仍未完全成为市场微观主体的生产要素，仍然由政府控制。据现行法律规定，集体土地资产价值的实现只能通过征为国有。建设用地供地渠道的单一性，使集体土地游离于土地市场之外。缺少公平的土地市场竞争机制，征地才会失控，补偿标准才会严重偏离农村土地的现实。
　　
　　三、构建保障农民土地权益的长效机制
　　
　　1、确立农民对土地的产权关系。农村土地集体所有就是农民共同所有。“农村集体”可以理解为所有农户或成员联合成一个整体，对所拥有的土地享受法律上的最终归属权、管理和控制权、收益权。还可以理解为集体中每个成员对于土地拥有公平的占有权和使用权。新的立法应该承认和进一步明确农民对土地的产权关系。经过20多年的改革，中国农民对土地的实际产权关系已到了需要制度化、法律化的时候了。
　　2、改革土地利用制度。首先，在法律上界定“公共利益”的内涵与外延，缩小政府征地范围，减少失地农民数量。征地权作为国家的强制性权力，只能严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不能启动国家的征地权。经营项目用地，必须通过市场与农民集体和承包农户平等谈判协商取得土地使用权，从而使集体土地进入市场合法化。同时，应允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。其次，确立集体土地使用权流转制度。在充分尊重农民的土地所有权前提下，开展集体建设用地使用制度改革，逐步实现集体土地使用权与国有土地使用权权能的一致性。即允许集体建设用地直接进入土地市场，使集体土地使用权同国有土地使用权同场交易，享受同等待遇，形成“国有、集体两种产权，同一市场，统一管理”的模式。在集体建设用地使用权流转过程中，本着“多予、少取、放活”的原则，合理处理国家、集体、农民的三者利益关系，切实维护农民集体土地所有者、使用者的合法权益，特别要确保原土地承包者的利益。
　　3、完善征地补偿制度。首先，土地征用的补偿费要以土地的市场价格为依据，土地的市场价格以拍卖的方式来确定。因为作为征地主体的政府和作为土地所有者的集体及其土地使用者的承包农户在法律上处于平等地位，政府征用土地需按市场机制进行，政府征地补偿应该体现具有土地所有权和使用权的物化价值。其次，将土地承包经营权确定为征收客体。征地赔偿对象是承包土地的农民，以及承包土地农民所在的组（人民公社时期生产队的延伸），少数是村。再次，保证土地补偿费的全额支付。至于土地补偿费、安置费是一次性付清还是分年支付，应尊重大多数失地农民的意愿。
　　4、严格规范征地程序。首先，预先通告，确保失地农民“知情权”。实际征地前，政府方应把将征用地大小、边界、将做什么项目等内容公开刊登，并保留一定时间。其次，召开征地听证会，确保失地农民“话语权”。 如果被征收方对政府的征用征收行为提出质疑，应该允许被征用方通过司法救济维护自己的权益。最后，征地行为透明化，确保失地农民“获赔权”。只有公开征地过程中的所有程序，让征地行为放在阳光下，失地农民利益才可以得到有效保障。
　　5、建立失地农民保障机制。失地农民如果没有一系列的社会保障，就无法安居乐业，所以要建立被征地农民社会保障制度，这些社会保障包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、提供受教育和培训的机会、提供法律援助等。保障资金由政府、农民集体组织、农民个人按适当比例分别从土地出让金、征地补偿费、安置补偿费中共同出资筹集。
　　作者单位：河北工程大学
　　（编辑 雨露）
　　
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