2018美国城市的棕色地块及其治理

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　　     [提要]　　20世纪后半叶，美国的重心和工作机会经历了由城市到郊区、由北向南、由东到西的转移。许多工厂搬迁后留下了被污染的土地。这些土地处于被废弃的状态，此即“棕色地块”。本文论述了美国政府处理“棕色地块”的政策法规和方式。
    [关键词]　　美国；城市；棕色地块；治理
    美国的“棕色地块”(Brownfield Site)最早、最权威的概念界定，是由1980年美国国会通过的《环境应对、赔偿和责任综合法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，CERCLA)做出的。根据该法的规定，棕色地块是一些不动产，这些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而到它们的扩展、振兴和重新利用。20多年来，棕色地块的清洁、利用和再开发越来越受到美国联邦、州、各地方政府以及和民间非赢利组织的极大关注。政府出台了许多政策措施，各相关城市社区和民间组织积极配合，希望以整治棕色地块为契机，推动城市及区域在经济、、环境诸方面的协调和可持续。
    一、棕色地块的由来
    棕色地块可以说是美国留给城市的“遗产”。20世纪后半叶，美国经济发生了深刻的变革，经济重心和工作机会经历了由城市到郊区、由北向南、由东到西的转移。许多工厂在搬迁后留下了大量遗址，这些遗址在不同程度上被工业的废弃物所污染，成为在环境上受到损害的地块。这些地块大多数只有几英亩，处于被废弃闲置的状态，少部分仍残留着一些夕阳产业。  
    棕色地块多数位于大都市区的中心城市。从经济上看，它们是一批可以再开发利用的财产，只是这笔财产的真正价值被一些可见的或潜在的危险和有害物质所掩盖。在这些地块被社会各界广为关注之前，各州和地方政府对其处置不力，结果使得相关区域未得到有效治理。联邦政府于20世纪70年代末期开始管理有害废弃物的立法过程。1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，俗称“超级基金”(Superfund)。该法对棕色地块进行了统一规范，主要意图在于清洁全国范围内的有害地块，并明确清洁费用的承担者。但是，这项所界定的责任过于苛刻严厉，对有害地块污染程度的评估和对清洁费用的预测也不甚清晰。由于担心纠缠于“超级基金”沉重的、看似无限的责任而陷于得不偿失的境地，无人愿意加入联邦政府的清洁和复兴计划。久而久之，开始只是轻微污染的地块，就逐渐演变为今日污染、凋弊、贫困的经济和社会的边缘地带。据美国市长同盟和其它一些组织估计，至今为止，全美大约有45万个这样的棕色地块。由于棕色地块中的有害物质危害环境和人们的健康，蚕食农田，大量城市居民从这些区域及周边地区搬走，向郊区迁移，从而使这些社区的人口和经济萎缩，市政当局的税收减少，进而影响了城市经济的发展。
    美国市长同盟对CERCLA的弊端进行了，认为过高的费用和过重的责任是阻碍对棕色地块成功进行再开发的首要因素。明显的不合理之处，在于大多数棕色地块是以前的工商业者遗弃的废址，不应由后来的开发者来承担清洁有害物质的责任和费用。除非有人愿意冒险去购买这些污染的土地，并有财力对其进行勘察和清洁，否则这些土地将永远被闲置。从70—80年代的情况来看，事实恰恰如此。  
    美国环境保护署(EPA)对于90年代之前对棕色地块处置不力的原因也提出了两点看法：(1)对被污染地块的污染程度认识不清；(2)对于造成污染并导致形成棕色地块的可能责任认识不清。EPA认为，正是这两个认识不清，以及担心CERCLA所规定的强制清洁责任，成为私人部门介入棕色地块治理过程的障碍。
    然而，对于一个城市来说，清洁和再开发这些棕色地块，将为私人投资创造有利的条件，进而增强这些地区基础设施的建设，增加地方政府的税源，创造新的商业和工作机会，促进城市社区的复兴和地区经济的增长。采取实质性的措施以推动这方面目标的实现，是90年代棕色地块治理进程的重点。
    二、90年代联邦政府对棕色地块的政策和立法
    进入90年代以后，随着新经济的兴起和联邦政府财政状况的好转，各州和地方不断呼吁联邦政府采取行动，协调和资助棕色地块的治理。为了满足公众振兴棕色地块经济的需要，EPA在1995至1996年间制定了棕色地块行动议程；1997年5月，克林顿政府为落实这项议程，发起并推动了棕色地块全国合作行动议程(Brown fields National Partnership Action Agenda)。该议程的目标，是通过制订与过去有所不同的可持续发展计划，将经济发展和社区复兴同环境保护结合起来，由公共部门和私人机构共同来解决环境污染问题。当年，联邦政府在100余个棕色地块投入的资金超过4亿美元。1998年3月，相关的联邦合作部门确立了16个棕色地块治理的示范社区，展示多方合作的成效，吸引了9亿多美元的经济开发基金涉足其中，并为以后的跨部门合作处理环境和经济问题提供了范本。