2018WTO内多边投资规则谈判的利弊分析

5110193

　　【内容提要】是否在WTO内谈判制定新的综合性的投资规则，争议颇多。主要争议在于分析欧盟、非政府组织和发展中国家的立场，依据若干客观标准总结在WTO体系内进行多边投资规则谈判的利与弊，其有利之处在于广泛的国际社会参与、弥补现行双边投资条约的不足、保持相互依存关系的平衡等，其弊端在于WTO的投资规则难于与现行区域投资协定保持一致，发展中国家政府能力较弱等。但总的说来利大于弊。
【摘 要 题】WTO法制专栏
【英文摘要】Whether to draft new investment regulations through negotiations in the WTO remains a bone of contention. The paper examines the respective positions of the European Union, NGOs and the developing countries. Then it discusses the advantages and disadvantages in WTO' s multi-party negotiations on investment regulations. Broader international participation, improvement of the current bi-party investment agreements and balance of interdependence are believed to be the advantages while the unconformity of WTO' s investment regulations with the current regional investment accords is a disadvantage. The paper holds that the advantages outweigh the disadvantages.
【关 键 词】多边投资规则/WTO/OECD/MAI
multi-party investment regulations/WTO/OECD/MAI
【正 文】
制定一套综合性多边投资规则的理想由来已久，而真正开始将这一理想付诸于实践的努力则应该是1995年起在经济合作与发展组织(OECD)内举行的有关《多边投资协定》(MAI)的谈判。虽然OECD关于投资问题谈判的结果以失败告终，但是这项令世界各国密切关注的协定的谈判终究留下了非常深刻的教训，可为未来国际社会在这方面新的努力提供前车之鉴。有人分析OECD失败的原因是法国在文化等问题方面坚持了非常保守的态度而德国等国又附和了法国的立场，也有人认为是美国政府所追求的目标太高以致于OECD的29个成员国在众多问题上难于达成一致意见，还有人认为是非政府组织的强烈反对[1]。毫无疑问，上面这些因素都在一定程度上影响了OECD谈判结果，可这些都不是根本原因。作为局外者，特别是站在发展中国家的立场上判断，问题症结之所在一目了然。那就是OECD不应该也没有能力作为一项综合性多边国际投资协议的谈判场所。我们承认目前世界上近8成以上的外向投资和6成以上的内向投资都是在OECD成员国之间进行的[2]，但是这改变不了OECD本身作为非全球性国际组织的性质，而区域或诸边层面上达成的协议，要想成为真正意义上的多边国际性协议并且对国际社会绝大多数成员具有法律约束力，其过程还相当漫长，况且作为富人俱乐部的OECD无论在其试图达到的目标方面还是在谈判所适用的基本方法方面都不可能为OECD之外多数国家所认同。所以OECD的失败是必然的。
当然，OECD的失败并不意味着国际社会不需要有一套统一的投资规则。事实上，如同国际贸易与统一的国际贸易规则关系一样，国际间的投资活动非常需要用统一的投资规则加以规范。这是经济全球化特别是投资贸易自由化趋势之必然要求。实际情形是，通过谈判来制定这种规则的时机已经成熟。问题的关键在于我们应该制定一套什么样的投资规则。包括OECD投资规则谈判在内的无数国际协议谈判的经验告诉我们，任何一项国际协议的最终内容在很大程度上取决于对该项规则谈判场所的选择。这里的场所不只是指谈判的地点，而主要是指由谁来主持谈判。谈判场所不同，谈判的参与方可能就不同。OECD的最大教训就是29个富裕的国家“秘密地”聚在一起，站在自己的立场上，不切实际地为整个世界制定如世贸组织前总干事鲁杰罗称之为“全球经济宪章”的统一的投资规则。
在全球经济日益一体化的今天，已经没有太多人反对统一的多边投资规则。眼下关注的焦点集中在两个“程序性”的问题上。其一，是在现有的双边、区域或诸边以及多边国际投资安排基础上逐渐发展统一规则还是通过国际谈判尽快制定出这样的规则；其二，如果通过谈判制定规则，那么在什么场所进行这种谈判。
过去，发展中国家多半消极地倾向于支持在现有安排基础上逐渐发展投资规则，而反对即刻在任何国际会议或国际组织场所经由谈判来制定这样的规则。而现实的情形则在发生变化，越来越多的发展中国家正积极地调整自己的战略和策略，希望在未来统一的国际投资规则制定过程中发挥其应有的作用[3]。于是，选择什么场所进行统一的国际投资规则谈判已经成为极其重要的前提性的问题。鉴于OECD谈判失败的原因和教训，未来投资协议谈判的场所应该具有更强的包容性和更大的透明度，并且能够在赋予协议参与各方一定程度灵活性和自主权利的基础上实现相对合理的目标。
在今天世界上，可以担此重任的国际组织或国际会议只有世界贸易组织(WTO)和联合国贸易与发展会议(UNCTAD)。本文将重点研究在WTO体系中进行该项谈判的各种利害关系，以期为谈判场所的选择提供一种理性参考。
　　　　有关WTO作为国际投资规则谈判之场所的各方观点
在是否支持在WTO体系内进行多边投资规则谈判的问题上，不能以发达国家和发展中国家作为界限来加以简单的区分。实际情况比想象的要复杂得多。我们既可以在支持者占主流的发达国家中听到强烈的反对之声，也可以在反对者占主流的发展中国家中看到支持者身影。了解一下各方针对在WTO内举行有关投资问题谈判所表示的态度，能够帮助我们归纳在错综复杂的表现后面实际存在着的两派针锋相对的意见倾向。
1999年7月28日，位于布鲁塞尔的欧盟委员会负责对外关系事务的副秘书长比特·卡尔在一次记者招待会上宣称，欧盟委员会已经决定结束在巴黎OECD内的有关MAI的谈判，开始着手在WTO内进行多边投资规则的谈判。比特·卡尔认为，在OECD的MAI谈判与在WTO的多边投资规则谈判之间有一个重大的区别，那就是后者将把谈判的范围局限在外国直接投资(FDI)上而排斥任何与证券投资和其他资本流动相关的问题。比特·卡尔承认目前在外国直接投资(FDI)与其他形式资本之间的差异变得越来越小，但是他认为在一项WTO的协议中做出这样的区分仍然是应该的。欧盟委员会只要求国民待遇原则适用于投资开业以后阶段而不包括开业前阶段，并且希望赋予国家以规范和控制其投资者活动的充分权利从而保证这样的投资活动与它们的国家政策目标一致[4]。在一份提交讨论的报告中，欧盟方面认为在WTO内谈判一项确保世界范围稳定和可预见之投资环境的多边投资协议的时机已经成熟。该报告解释说在WTO内谈判多边投资协议，在争端解决和基本的非歧视原则方面具有不可否认的长处。但是欧盟委员会的报告没有提及在可能的WTO投资规则中投资母国对于其投资者的活动应当承担什么责任和义务。
在1999年2月WTO总理事会上，日本做出了与欧盟委员会相近似的提议。早在1986年埃斯特角城谈判会议上，日本就曾寻求在世界贸易体系内谈判制定影响重大的与贸易有关的投资规则。日本方面认为，随着经济全球化的进行，投资已经成为企业经营战略的一个重要工具，并且在世界经济中占有更加重要的地位，尤其是外国直接投资(FDI)，它对于确保长期资本流动的稳定，促进技术转让和增进投资母国和东道国经济成长具有重要意义。
美国在埃斯特角城会议和整个乌拉圭回合谈判过程中，一直把与贸易有关的知识产权、服务贸易和与贸易有关的投资措施，视为彼此替代且又互为关联的几个重要方面，认为它们可以帮助其实现企业的国际渗透和对发展中国家经济的控制。不过，在WTO建立以及经由自下而上积极承诺方式谈判而成的《服务贸易总协定》形成之后，美国把注意力转向OECD以期达成一项“高水平”的投资协议。而在OECD投资协议谈判破产以及有明显的迹象表明非政府组织正在强烈地反对在WTO内谈判投资规则之后，美国则开始对国际货币基金组织发生兴趣[4]。其实，美国反对在WTO进行投资规则谈判的立场早在OECD谈判失败前就已经是非常确定的了。这可以从1997年4月一次美国国务院官员的记者专题访谈中得到印证。负责经济和商业事务的美国助理国务卿阿兰·拉尔森承认，美国不希望在WTO内进行投资规则的谈判是基于如下两个考虑：首先，美国所期望的高标准投资协议易于在经济文化和价值观念取向一致的谈判对手之间达成，而OECD正是这样的谈判对手的集合，谈判各方不应为目前所遭遇的困难而放弃最后的努力；其次，WTO中许多重要的发展中国家目前没有准备也没有兴趣参与这样的谈判，强迫其做不愿做的事情是很愚蠢的[5]。
非政府组织还在OECD进行《多边投资协定》谈判之时就已经发起规模宏大的抗议活动。从近几年来各种媒体所反映出来的信息分析，非政府组织反对在WTO内进行任何投资规则的谈判，是基于下面理由的。
第一，大多数发展中国家都是WTO成员国，一旦这样的投资规则在WTO体系内制定，那他们势必都得加入。而这样的协议如果是在OECD制定，发展中国家则还有机会决定他们是否愿意加入。
第二，WTO不是一个民主和透明的机构。发展中国家事实上不能够决定(任何协议谈判的)最后结果。他们中的大多数也不能够参加真正的谈判，而这类谈判通常发生在只有少数重要国家受到邀请的“非正式会议”场合。例如在乌拉圭回合谈判过程中，尽管一些发展中国家强烈反对TRIPs协定的很多方面，但是最终美国仍然自行其是。所以，即使有发展中国家不同意在WTO体系内谈判MAI之类的多边国际投资规则，他们终究还是会被排斥在谈判过程之外，而且这样的规则也终将产生。
第三，在束缚发展中国家履行未来的多边投资规则方面，WTO的争端解决机制将会是非常有效的。因为不遵守协议某些部分的国家可能面临贸易制裁，或者至少面临着接受WTO专家组审判的威胁。所以说，WTO是深受那些可以利用它来强迫不发达国家遵守各种规则的富裕国家欢迎的。
第四，WTO原本设计的目标就是一个贸易组织。它的使命不应该扩张到投资政策和规则。假若MAI之类的投资条约在WTO内谈判，那么WTO现有的原则如国民待遇原则就可能相当容易地伸延到投资领域[6]。
发展中国家在WTO是否应该主持制定多边投资规则问题上的态度是不一致的。这较早表现在对WTO“贸易与投资关系工作组(WGTI)”① 拟提交WTO部长会议的报告的有关内容讨论之中②。以韩国、哥斯达黎加、阿根廷、巴西和委内瑞拉等为代表的发展中国家，支持欧盟、瑞士、加拿大和日本等发达国家的立场，强调外国直接投资的积极作用，特别是强调外国直接投资对于发展的积极作用[7]。本来，如何评价外国直接投资的作用，似乎与是否支持在WTO内谈判投资协议没有必然联系，但如果把WGTI设立之背景和宗旨等因素作一番考量，是不难看出对于外国直接投资作用评价之积极与否的潜在意味了。
当然，反对在WTO内讨论多边投资规则问题的发展中国家也不少。1996年10月底，印度尼西亚、马来西亚、印度、埃及、坦桑尼亚、乌干达、加纳和海地等8个国家联合向日内瓦的WTO提交了一份声明[8]。它们在声明中表达了这样4层意见。第一，WTO部长会议不是研究和讨论贸易与投资关系的合适场合；第二，如果不能达成一致意见，有关贸易与投资关系的研究和讨论就不应该放在WTO之内，而应在联合国贸发会议(UNCTAD)中进行；第三，WTO内开始的所谓表面上无关紧要的有关投资的“研究工作”，一旦遭遇强压，就会转变成谈判，乃至最后达成协议，WTO的经验可以说明这一点；第四，WTO内任何关于贸易与投资关系问题的研究和讨论应该仅仅局限于对《与贸易有关的投资措施协议》的审查，因为这项要求事实上已经成为乌拉圭回合既定议程的一个组成部分。
1999年1月，WTO总理事会举行特别会议，就是否将投资、竞争政策和政府采购等问题纳入千年回合的谈判议程进行讨论。尽管欧盟、日本和瑞士支持将投资问题纳入WTO议程的立场非常强硬，但是许多发展中国家仍然表达了它们的反对意见。在会上，马来西亚代表东盟各国表示，“没有充分理由显示有必要在WTO内制定投资或竞争政策的全球性规则”，“倒是有充分理由证明应该在WTO的工作组内继续就贸易与投资的关系以及贸易与竞争政策的关系进行研究。”[9]
　　　　在WTO体系内进行多边投资规则谈判的利与弊
以上所述的各方观点，错综复杂。我们难于从中概括出在WTO体系内进行多边投资规则谈判的利与弊。究其原因，是各方观察问题的角度和评判事务的标准存在着天壤之别。
那么，什么是恰当的观察问题的角度和客观公正的评判事务标准呢？我们以为那种能够为发展中国家和发达国家或者资本输出国和资本输入国所共同接受的角度和标准，相对而言就是恰当地观察问题的角度和客观公正的评判事务的标准。只有从这样的角度依据这样的标准对WTO作为投资规则谈判场所之利弊进行分析，才有意义。
1996年2月，WTO前总干事鲁杰罗曾经在联合国贸发会议举办的一次主题为“全球化经济中的外国直接投资”讨论会上发表了一个重要演讲。这个演讲的核心内容是关于经济全球化时代多边投资规则的制定。他认为有一些因素是在制定多边投资规则时应该着重考虑的，也是评判这一工作的标准[10]。这些因素总共有8项，分别概括如下：(1)是否保证国际社会各个层面的充分参与；(2)是否保证既不取代现有的双边投资条约，又不再重新制定与多边国际规则具有相等效果的数以万计的双边投资条约；(3)是否保证将区域和其他更具局限性的安排吸纳到这个不歧视第三方的框架中来；(4)是否保证促进外国直接投资的流动，减少这种流动的成本；(5)是否保证增强而非削弱国家决定自己命运的能力；(6)是否保证投资国与东道国相互依存关系的充分平衡；(7)是否保证投资规则的制定是一个关涉共同利益的问题，而不被视为南北问题中的一个问题；(8)是否保证巩固各方对投资、货物和服务自由流动的承诺，并扩大公众的支持。毫无疑问，这些因素并不是所有各方所共同关心问题的全部，但它们是主要的方面。这些因素用来作为我们观察和评判WTO是否适于制定多边投资规则的角度和标准是再适合不过了。参照上面这些因素，我们便不难对WTO主持制定多边投资规则的利与弊进行剖析。