2018合理运用WTO反倾销措施保护本国产业

9067634

　　近些年来，中国市场对外开放的广度和深度已不可同日而语，而与此相伴生的一些不良现象如外国生产商在我国低价倾销商品的行径也呈逐步上升趋势，已对国内一些产业的健康发展构成严重威胁，因此构建和完善我国的反倾销法律制度已是当务之急。欧盟运用WTO所允许的规则，先后数次裁定对中国彩电征收反倾销税，税率高达44.6％，高高的税率已将中国彩电企业全部关在了欧盟市场大门之外。面对国外反倾销诉讼，同时也要面对国外一些企业对我国的低价倾销，我们应持何种态度？当前，在国内一些企业中弥漫着一种民族主义情绪，这种情绪在“东芝笔记本事件”中表现尤为突出。过于激烈的情绪不但于事无补，有时甚至会授人以柄。正确的态度是从理性的高度认识倾销与反倾销，学习、理解《关税及贸易总协定》的有关条款和WTO《守则》的规定，合理运用，“师夷长技以制夷”，才能为维护国际市场秩序和国内企业发展保驾护航。
　　一、如何认识WTO的反倾销规定
　　尽管目前WTO的反倾销法律文本仍不健全，关贸总协定和世贸组织有关反倾销规定的一些漏洞也一直被一些国家和地区当作一种战略来使用，但中国一旦加入WTO就必将受它的约束。而WTO的反倾销规定主要包括四个部分：①对倾销的认定；②对损害的认定；③非市场经济问题；④争端解决机制。
　　1．倾销的认定
　　关贸总协定的乌拉圭回合之后，关于反倾销的规定签署在“执行1994年关贸总协定第6条的协议”中。世贸组织诞生后，这一规定成为世贸组织《反倾销守则》的重要内容。WTO关于倾销的认定实际上存在着双重标准：
　　①价格倾销，即对外出口价格低于出口国国内市场价格。
　　②成本倾销，即在出口市场上以低于成本的价格出售。
　　根据GATT第6条规定，倾销是指把产品的“正常价值”同出口价格做比较，如出口价格低于正常价值，即可确定倾销。所谓“正常价值”通常指“旨在供出口国国内消费的相同产品在正常贸易过程中的可比价格”。由此可以看出，GATT最初的倾销认定是以价格倾销为基础的。而将成本倾销写入《守则》的最初倡导者是美国。在GATT的东京回合中由于很多国家的反对，美国的倡议最初并未如愿。但在以后的乌拉圭回合中，美国联合一些反倾销积极国家和区域组织，使该条款终于加到了WTO规则中。《守则》第2条第2款a有“低于成本价格销售”的认定方法，规定：凡在进口国国内市场上以低于“相同产品的单位平均生产成本（含固定和可变成本）加上销售与一般管理费用”的价格出售者，“可以按不在正常贸易过程对待”。其要害在于：只要确定“低于成本销售”就可以直接认定为倾销，不需同出口价格做比较。该规定背离了国际贸易中以价格比较认定倾销的常规模式，大大放宽了认定倾销的标准，有利于美国等经济发达国家利用反倾销实行贸易保护。
　　2．对损害的认定
　　按GATT和WTO的规则，在反倾销调查中，进口国有关当局不仅要证明倾销存在，还须认定进口国相关产业因此受到严重影响而遭到损害时，才允许进口国使用反倾销税。WTO的标准含糊而灵活，这使进口国可随意制定损害的标准。
　　首先是对进口国影响的评估问题。WTO反倾销协议的第3条第1和第2款规定：要查清倾销产品的进口数量和对进口国国内相同产品价格的影响，并且强调要兼顾所有经济因素，综合评估。若被诉倾销产品从数国进口，WTO反倾销协议的第五条第8款规定：倾销幅度小于2％，从某国进口的产品数量在总进口量中低于3％即可忽略不计。同时第3条第3款还规定；只有在来自每一国家进口产品的倾销幅度和进口都是不能忽略不计以及累计评估根据进口产品之间、进口产品与国内产品之间的竞争条件是恰当的情况下，方可对进口产品的影响进行累计评估。在美国1998－1999年的钢铁反倾销案中，美国同时对中国、俄罗斯、韩国等国进行起诉，使用累计评估，根本不考虑中国对美钢铁出口所占其进口比重和中国钢铁生产的不利竞争条件。甚至以这些国家的钢铁出口对美国钢铁业的影响（如失业率增加）来判定该案成立。美国的这种做法显然是巧妙地利用WTO的规则，对国内市场进行了有效保护。
　　其次，关于倾销与进口国受损害的关系。按照《关税及贸易总协定1994》第6条的规定，进口国有关当局必须要证明进口产品的倾销与国内产业受损害有因果关系，方可对进口产品征收反倾销税。此种因果关系说，历来可分为“主要原因说”和“原因之一说”两种主张。前者坚持只有在证明倾销是造成损害的主要原因时，才可对倾销产品征收反倾销税。后者则认为只要倾销是造成损害的原因之一时，因果关系即告成立，无须证明倾销是造成损害的主要原因，也不必对可能导致损害的其他因素如通货膨胀、商业周期等进行调查，美国对中国浓缩苹果汁的倾销起诉就是持这种态度。而《守则》对此问题也采取了折衷的立场，第3条第5款关于因果关系的规定并未要求倾销须是造成损害的主要原因。实际上，GATT和WTO规则中对损害的界定，放宽了判别的标准，使进口国国内行业更容易获得支持定案的依据。
　　3．非市场经济问题
　　国际贸易规则是西方国家在数百年的商贸发展中逐步形成的，这些规则发展到今天仍存在着许多发达国家对发展中国家的不公正条款，有些甚至带有歧视性，但它们都披着“合法”的外衣。
　　WTO反倾销协议认为，确定来自非市场经济国家的进口产品的价格比较，是存在特殊困难的，因为这些国家对贸易实行全面的或大范围垄断且国内价格由政府制定。因而《守则》第2条第7款针对非市场经济国家规定：WTO成员国可以将其市场上相同产品的价格，或以产自另一个国家（第三国）的相似产品价格为基础确定的产品价值，作为从这个国家进口的正常价值。只要在任何一个特定的案例中确定正常价值所使用的方法是适当的而不是不合理的，这种确定就是有效的。该条款造成了对所谓非市场经济国家实行反倾销措施时，允许使用较宽的标准，事实上是对这些国家的一种不公平待遇。首先，寻找一个同倾销国经济发展水平相当的第三国作为替代国，实际是不可能的，因为目前在世界上还没有在生产条件、技术水平、原材料使用完全相同的两个国家，因此也不可能做到公平的选择。例如在一起针对我国生产的蘑菇倾销案中，美国商务部居然选用印度尼西亚在空调条件下生长的蘑菇作为我国在自然条件下生长的蘑菇的替代经济，不肯从中扣除空调费用，以此裁定我国蘑菇出口构成倾销。其次，进口国不可避免地要利用第三国来大做文章，提高倾销幅度造成倾销的认定。一些国家有时也会利用第三国为替代国借以说明自己反倾销税率之低，美国是惯于此道的。在涉及前苏联的一起反倾销调查中，美商务部起初以联邦德国为替代国，计算出的反倾销税率高达187％。后来，美又转向选择一家加拿大公司为替代经济由于该公司成本低，计算出来的反倾销税率只有1.7％。所谓"倾销幅度"的规定与计算，可靠性如何，可见一斑。
　　从以上案例中可以看出《守则》对非市场经济国家的特殊反倾销规定，是欧美一些贸易大国进行贸易保护的工具。美国“1974年贸易法”针对原苏联和中国等社会主义国家，专门写了“非市场经济国家”条款，规定要选用“生产相同产品的市场经济的国内市场价格”来确定非市场经济国家出口产品的正常价值。在中美关于中国“入世”的双边协议中，美国仍然坚持中国是非市场经济国家，无视我国经济体制业已发生的深刻变化，并在中国“入世”后继续使用对中国的特殊反倾销手段。在对中国产品反倾销立案调查时，最初欧盟也将中国视为非市场经济国家，根据欧盟384/96号理事会规则规定；对非市场经济国家的正常价值的认定采用“推算价值”，即按原产地国的生产成本，加上合理的管理、销售及其他费用和利润推算出来的价值。其中对生产成本各要素的正常价值的认定，仍要采用替代国的价格，如对我彩电调查中选韩国为替代国，而在金刚砂调查中则又选择挪威作替代国。现在欧盟稍有改进，认为中国是一个向市场经济过渡的国家，对中国的反倾销要个案处理。只要中国企业能证明自己具备“市场经济地位”，便可获得区别税率。但是，如果中国出口企业没有自营进出口权，或政府部门有硬性出口指标，均被认为不具有此地位。
　　4．争端解决机制
　　《守则》第17条规定了因反倾销而引起的贸易争端解决办法。其中第17条第1款"争端解决谅解"还规定了对反倾销案处理的具体途径。欧盟是WTO争端解决机制的最主要使用方，自1995年WTO成立以来欧盟共向争端解决机制提出了40起申诉，占申诉总数的1/4多。由于欧盟产业界在提供信息和数据等方面积极配合，欧盟起诉的案件多数得到了圆满解决。
　　但争端解决机制也再次体现了《守则》的漏洞和被少数国家操纵的事实。如在第17条第6款关于争端解决程序上，WTO听取了美国和欧盟的意见，对反倾销行动规定的审查标准不严格，极大地限制了专家小组裁定案件的能力。该条文规定各专家组要较多地尊重进口国行政当局的决定和实施性立法。这为《守则》的多种解释留有余地。此外，《守则》还满足了美国等国利用《守则》以限制专家小组推翻反倾销决定权的目的。第17条第6款规定专家小组不能使用调查机构未掌握的或未使用的新信息来推翻反倾销裁决，从而有效地限制了专家小组推翻进口国国内反倾销定案的能力，美国达到了目的。
　　二、如何完善我国的反倾销法律制度
　　目前，中国正在积极努力以期“入世”早日实现，而我国一旦“入世”，如何保护国内产业，抵御国外产品倾销将是一个紧迫的任务。现在一些国家一方面挥舞反倾销的利剑，指责我国在搞倾销。另一方面这些国家的制造商和出口商却又不断地向我国内倾销产品。继1999年6月3日，对外经贸部初步裁定原产于美国，加拿大、韩国等国对我出口的新闻纸存在倾销以来，此种案例仍时有发生。1999年12月10日，外经贸部应国内三家化工企业的申请，决定对原产于日本、美国和德国的丙烯酸酯进行反倾销调查。外经贸部会同海关总署对倾销和倾销幅度进行了调查，国家经贸委会同有关部门对以上三国向中国出口丙烯酸酯造成国内相关产业损害的情况进行了调查。调查结果显示，原产于以上三国的丙烯酸酯对我倾销幅度为24％－74％。2000年11月23日，对外经贸部决定自即日起对原产于日本、美国和德国进口到中国的丙烯酸酯开始实施临时反倾销措施。
　　日益频繁的倾销案例，极大地损害了国内产业的发展。“入世”后，我国原来保护国内工业的习惯做法（如关税与非关税壁垒）则因其大多与关贸总协定的基本原则不符，已无法援用。在这种大前提下，制定为关贸总协定所容许的、符合中国实际情况的反倾销的法律制度，尤为显得重要与急迫。虽然1994年7月1日起施行的《对外贸易法》第30条对反倾销作了原则性规定，1997年3月25日国务院又公布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》（以下简称“《条例》”），但在个案的具体实施过程中，仍存在明显的缺陷与不足。对外贸易经济合作部2000年第12号公告，决定自2000年11月23日起对原产于日本、美国和德国的丙烯酸酯实施临时反倾销措施。对原产于上述三国的进口丙烯酸酯反倾销调查的裁定包括倾销和倾销幅度、产业损害、倾销与损害的因果关系三个方面。这也是我国反倾销法所涵盖的主要内容，而且《条例》在第二章用八项条款作了规定。考虑到我国现行的反倾销法同《守则》的"接轨"问题，本文拟从这三个方面，结合《守则》的规定对我国反倾销实体法进行分析。
　　（一）倾销的认定
　　所谓倾销，按《条例》第3条规定：“进口产品的出口价格低于其正常价值的，为倾销。”要准确把握倾销的概念，就须明确“正常价值”和“出口价格”的涵义。
　　1．正常价值
　　WTO关于倾销的认定是以价格倾销和成本倾销两个概念为基础的，关于这一点，此前已有论述。GATT最初的倾销认定是以价格倾销为基础，出口价格低于正常价值即可确定为倾销。所谓“正常价值”是“旨在供出口国国内消费的相同产品在正常贸易中的可比价格”。什么是正常贸易？无论是GATT，还是《守则》都未做具体解释，只是在《守则》第2条第2款a中规定低于每单位生产成本（含固定成本和变动成本）加行政管理费用、销售费用和一般费用的出口国市场价格可视为不是在"正常贸易"过程中发生的，因此出口国市场价格也就不可能成为可比价格。
　　依《条例》第4条理解，正常价值首先应是进口产品的相同或类似产品在出口国市场的可比价格；在无可比价格的情况下，则应以相同或类似产品出口到第三国的可比价格或该相似产品的生产成本加合理费用、利润为正常价值。《条例》对正常价值的界定同《守则》相比并无原则差别，但比起后者，在尺度的把握上则过于粗糙了。同时对于出口国市场价格，《条例》规定须为“可比价格”方可确定为正常价值，同《守则》一样，未做进一步具体说明，欠缺应有的可操作性。在当前世界各国和各地区经济和科技发展水平千差万别的条件下，各方面完全相同的“可比价格”是绝无仅有的。建议应采用逆向思维的方式，即不对“可比价格”下定义，依照《守则》的规定；由于市场的特定情况，或在出口国国内市场销售太少，该项销售不能用于适当的比较时，则价格不具有可比性。我们只要将以上形成出口国市场价格的特殊情况列入“价格不具可比性”的范畴之中即可。这样，既同《守则》保持了一致，方便易于操作，还具有一定的灵活性。墨西哥工商部颁布的《反对国际贸易不诚实行为条例》应该成为我们很好借鉴的范本。在此次对日、美、德三国向我出口丙烯酸酯进行反倾销调查中，外经贸部在确定9家应诉的日本公司产品的正常价值时将其分为三类；（1）调查期内的出口国国内销售符合数量要求，无低成本销售，可认定是在正常贸易途径中进行的，其价格具有可比性；（2）出口商只是贸易商而不生产被调查产品，且不参与定价，其销售价格都是由生产商确定；（3）调查期内的出口国国内销售符合数量要求，绝大部分的国内销售是低于成本进行的，可认定为是在非正常贸易途径中的交易。同以往反倾销调查相比，采用了出口国市场价格，以《守则》规定的“价格倾销”和“成本倾销”为依据。并以此裁定其出口价格也分成三类；（1）以被调查产品的国内销售价格作为确定其正常价值的依据。（2）以供货生产商提供给经销商被调查产品的价格加供货生产商的税率作为依据。（3）对于生产商在出口国市场非正常贸易途径中的交易，排除其低于成本销售的部分，而采用剩余正常贸易途径中的国内销售价格为确定其正常价值的依据。这种做法不但具有充足的说服力，做到有理、有利、有节，而且使得国外出口商心服口服，以上可以看出外经贸部在确定出口国市场的价格的可比性时，是符合《守则》确定的标准的。
　　此外，关于出口至第三国价格的可比性问题，《条例》并未作具体规定。事实上，除少数发达国家利用并无相似之处的第三国价格作为自己未倾销的辨词外，各国在反倾销实践中很少采用出口至第三国的价格。因为被调查的产品既然在进口国市场倾销，当然也更有可能在第三国甚至第四国市场倾销，若采用出口至第三国价格确定被调查产品的正常价值，势必会得出倾销不成立的结论。既然《条例》对此未做具体规定，也就无须再进一步做详细的规定了，在反倾销实践中应尽量排除使用出口至第三国价格的做法，而给予外经贸部更大的自由调查和裁量权。