2018东亚地区如何建立自由贸易区的法律框架

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　　摘要：在2004年4月24日举行的博鳌论坛上， 曾有学者向胡锦涛主席提出问题：“您如何看待本地区大国在区域合作中的地位和作用？中国与这些国家在区域合作中是否存在竞争关系？”这正是东亚一体化进程中的一个显著矛盾：人人都在谈论经济一体化可能给东亚带来的繁荣，但并没有足够的力量促使他们达成最后的一致。有很多学者认为，一体化的突然启动和迅速发展导致的必然结果是缺乏理论准备，东亚经济一体化的目标模式、进程、动力、政治、经济和区域性制度条件、突破口选择等基本问题仍然比较模糊。
20世纪后半叶特别是近30年以来，东亚地区的经济取得了令人瞩目的快速发展，预计东亚地区将成为未来全球的生产和贸易中心之一。勿庸置疑，东亚地区的经济成就受益于GATT／WTO推动的多边贸易自由化进程， 而东亚国家或地区应继续倚重多边贸易体制为其经济贸易发展营造良好外在环境。另一方面，与其他地区的区域贸易合作相比，东亚地区的区域贸易合作在积极促进本地区经济发展方面，以及在抵消其他地区的区贸协定对东亚国家或地区的歧视性负面影响方面，都难以发挥与其总体经济实力相称的作用。东亚地区应如何应对这一新形势，在区域贸易安排的浪潮中激流勇进，维护和维持本地区的经济发展，正日益成为东亚国家和地区所共同关注和思索的重大课题。本文拟对东亚地区建立自由贸易区的法律框架进行初步讨论，以期抛砖引玉。
一、国际贸易自由化的两种法律形式
多边贸易体制的日益强化和区域贸易协定的迅猛发展是当地国际经济关系中的两个并行发展的趋势①。一方面，关贸总协定（GATT）经过了数十载的风雨，完成了其历史使命，迎来了世界贸易组织（WTO）的新时代；另一方面，区域贸易协定（以下简称区贸协定），作为多边贸易体制的最重要的例外，不仅在GATT的宽容下成为既成事实，而且还成为当今世界经济乃至政治格局中不可忽视的力量，部分区域贸易安排如欧盟、北美自由贸易区等在世界经济的运作中甚至发挥着举足轻重的作用。
在GATT时期，向GATT通知了124个区贸协定②，平均每年不到3个；而在1995年WTO成立以来的10年中， 区域贸易协定的数量及该类协定下的贸易占世界总贸易的份额都在迅速增加。WTO多哈议程的停滞不前似乎也进一步加速了区贸协定的发展。仅从2004年1月到2005年2月期间，就向WTO通知了43个区贸协定， 是历史上区贸协定成立最多的时期。目前，向WTO通知的已经生效的区贸协定达到170个，大约有20个区贸协定在完成了各自的批准程序后即将生效，另外有70个区贸协定处于谈判或拟议阶段。区域贸易已经遍布世界各地，尤其以西半球和亚太地区最为突出。同时，几乎所有的WTO 成员（除蒙古等极少数国家外）都参加了一个或一个以上的区域贸易协定，有的WTO 成员对大多数贸易伙伴适用区贸协定下的优惠待遇而仅对少数成员适用WTO项下的最惠国待遇，甚至有的WTO成员在区贸协定项下的贸易占到其总贸易的90％[1](P3)。
由于区贸协定的一个重要特征是“区内成员间给予的贸易优惠将高于给予区外国家的优惠”，这与多边贸易体制的宗旨和原则，特别是作为其基石的最惠国待遇原则相冲突，因此，在区贸协定迅猛发展的背景下，区贸协定与多边贸易体制的关系及其协调发展问题，引起了国际社会的广泛关注和热烈讨论。对国际贸易自由化应该采用“区域主义”还是“全球主义”、多边贸易体制与区贸协定是“相互竞争”还是“相互补充”等问题，WTO等国际组织以及各国的政府和学者提出了诸多观点。③
区域一体化赞成论者认为，区域一体化的最基本的目标是通过建立自由贸易区或关税同盟实现贸易自由化，这与多边贸易体制的基本目标是一致的，区别只是贸易自由化的地理范围；在全球贸易一体化不可能在短时期内实现的情况下，区域一体化是一种务实的选择，并可以为全球贸易自由化积累经验，因此，区域一体化是全球贸易自由化的“营造物”（building-blocks）。 区域一体化怀疑论者认为，区域一体化是一种新型的集团式贸易保护主义，与传统的单边贸易保护主义相比，其方式更为隐蔽（因为有合法的外衣），因而其对全球贸易自由化的危害性更大；随着区域一体化的繁衍及其重要性和活力的与日俱增，多边贸易体制势必走向崩溃，甚至全球经济与政治稳定将受到威胁，因此，区域一体化是全球贸易自由化的“阻碍物”（stumbling-blocks）。
值得关注的是，正当WTO前总干事素帕差行将卸任之时，他邀请了8位权威专家组成咨询委员会研究WTO面临的机构性挑战并考虑WTO应如何加强和完善来应对这些挑战。咨询委员会于2004年年底公布了题为《WTO的未来——论新千年的机构性挑战》的报告。在该报告的第二章中，咨询委员会认为，区域贸易协定的扩散造成了对多边贸易体制的基石——最惠国待遇原则的侵蚀，从而对区域贸易协定持鲜明的批评和质疑态度[2](P23)。“一石激起千层浪”，咨询委员会的这一观点和立场迅即引发了经济学界和法学界的热烈讨论，并有很多学者对报告的相关论点和结论提出反驳或质疑。④ 相关争论远未结束。对此问题，笔者认为，多边贸易体制和区域贸易协定是当今世界国家间经贸合作的两种重要的法律形式，任何人都不可轻易地断言区域一体化在21世纪给多边贸易体制带来的影响将是绝对的积极或是绝对的消极。基于实践的考察，不论是从国家利益本位的角度，还是从国际利益本位或WTO 本位的角度，多边贸易体制与区域贸易协定之间处于“互补性竞争关系”的观点应得到支持⑤。区贸协定对多边贸易体制的“补充”或“支持”至少表现在：首先，目前的多边贸易体制在很多方面还不能完全取代现有的区贸协定；其次，区域范围的自由化推进往往比在全球范围内推进更易成功，也更有效；第三，区贸协定使各成员进一步开放市场，增强了区贸协定成员对贸易自由化的适应能力，也相应增强了各成员对多边贸易自由化的承受能力；第四，多边贸易体制本身也不能完全满足区贸协定成员的某些特殊要求。最后，也即最重要的是，经济和贸易发展的基础是良好的国际政治环境。实践表明，区域经济合作往往能对本地区和平和安全起到巨大的促进作用⑥，从而对世界经济具有积极意义，这应该成为在多边贸易体制（WTO）的“得失考量”中予以考虑的一个重要因素。可以肯定，区贸协定在促进国际贸易自由化方面发挥着不可或缺作用，因而有其合理存在的基础，它们将与多边贸易体制长期并存。
二、区域贸易协定在东亚地区发展的现状与问题
在20世纪，区贸协定的发展具有下列特征：（1）一般只限于在地理上比较接近，而经济、政治、历史和文化等有紧密联系的某一地区。（2 ）富于成效的区贸协定主要集中在欧洲和美洲，东亚除东盟自由贸易区外，几乎没有区贸协定。而进入新的世纪后，区贸协定的发展出现了三种明显的趋势：一是区贸协定日趋“大型化”，例如正在谈判中的美洲自由贸易区和欧洲—地中海自由贸易区都覆盖了数量众多的国家。二是曾经参与区贸协定的国家越来越多地进一步寻求跨地区甚至跨大洲的区域贸易合作伙伴。三是传统上依赖多边贸易体制的东亚国家或地区，越来越多地关注并陆续成立或拟成立区贸协定，从而成为区贸协定的后起之秀。在过去几年内，许多东亚国家或地区，如新加坡、日本、韩国、中国、中国香港等，都开始缔结或积极谈判区贸协定⑦。目前，东亚国家或地区间或东亚国家与其他国家间已经生效的并向WTO通知的区贸协定已有10多项⑧。
在东亚国家或地区中，新加坡所达成的区贸协定成果最多。迄今，新加坡已与新西兰、日本、澳大利亚和美国签订自由贸易协定并已生效，新加坡与加拿大、印度、韩国及智利等也已同意谈判或正探讨谈判的可能性。上述有关协定及谈判内容广泛，不仅涵盖货物贸易，而且还包含服务贸易、投资、自然人的流动、知识产权、无纸贸易、政府采购、竞争、金融服务合作、信息和通讯技术合作、科学和技术合作、广播与电视合作、旅游、环境保护合作以及贸易争端预防和解决机制等等。中国的区贸协定更是引起国际社会的广泛关注，中国与作为单独关税区的中国香港和澳门所签订的“更紧密经贸安排”即在货物贸易和服务贸易领域的自由贸易协定已于2004年1月1日生效。2002年11月，中国与东盟签署《全面经济合作框架协定》（Framework Agreement on Comprehensive Economic Co-operation），中国与东盟自由贸易区预计将于2015年完成，届时该自由贸易区将有望成为继欧盟、北美自由区之后的世界第三大区域贸易安排⑨。2005年11月18日，中国和智利在韩国釜山签署自由贸易协定，中国与东亚地区其他国家之间的自由贸易协定也在积极磋商中。
尽管如此，东亚地区的经济一体化明显落后于欧洲和美洲⑩。在目前所达成的区贸协定主要是双边贸易协定，这在实践中带来的问题有：首先，相互分割的双边贸易优惠难以使东亚地区整体上的互补优势得以充分发挥(11)。其次，这些双边贸易协定在范围和职能上相互重叠或者冲突，给政府的执行带来困难。再次，这种零散和复杂的双边贸易协定给企业带来大量的不同标准，要求企业不断调整原有生产方式，来适应新的进出口规则（特别是原产地规则），由此可能导致其生产经营成本增加和竞争力的削弱[3](P60)。最后，其他地区的区贸协定使其区内成员的贸易优惠高于区外成员，从而对东亚国家或地区向该地区的出口造成歧视性负面影响，而东亚地区能够用来对抗并抵消上述负面影响的手段有限。
笔者认为，东亚地区经济发展很不平衡，政治制度差异较大，或隐或现的“冷战思维”，领导或主导地位存在竞争，以及一些长期遗留的历史问题悬而未决等，都是东亚开展区域贸易合作不能不考虑的现实障碍。然而，以维护和维持经济和社会发展的共同利益为纽带，东亚国家有必要也有可能携手开创东亚区域贸易合作的新局面。目前，在东亚各国政府、企业界和学术界，都不同程度地发出了加强区域贸易合作的呼吁，甚至初步提出了建立“东亚共同体”的主张(12)。我们赞成这一主张，并认为在东亚地区建立自由贸易区是通往“东亚共同体”彼岸的重要方式和必经的桥梁。
三、东亚地区自由贸易区的法律框架
（一）结构和涵盖范围
东亚地区自由贸易区协定（以下简称自由贸易协定）的结构一般包括序言、总则、分则、争端解决、组织条款以及杂项条款等。
自由贸易协定具体调整哪些领域根据有关国家和地区间经贸合作现状和合作意愿的具体情况而定。可以仅仅包括货物贸易领域(13)，也可以包括服务贸易和知识产权贸易等（其中具体领域另酌）；也可以从单纯的贸易合作发展到包括环境保护、资源、通讯、信息技术、技术转让、人力资源培训等广泛领域的经济和社会合作。订立自由贸易协定的指导原则是：敏感产业的贸易壁垒的取消晚于非敏感产业障碍的取消；工业品贸易自由化的范围广于农产品贸易自由化的范围；其他产业视具体情况另酌。可以在协定中申明实现地区和平稳定和社会发展等政治目标，但一般不应考虑在贸易协定中订立所谓的“政治性条款”，如“尊重人权和民主原则构成双方合作的基础”等。
（二）货物贸易条款
关于国民待遇。自由贸易协定的缔约一方的货物在以“优惠待遇”身份进入成员的市场后，在国内税费的征收和国内法律法规方面，应享受“国民待遇”。
关于关税取消。以WTO 为核心的多边贸易体制的一个基本原则是“关税保护原则”，即肯定关税保护的地位和作用。但作为区域贸易的重要法律形式，自由贸易协定的一个特点往往就是在特定领域，尤其在货物贸易领域完全取消关税（包括进口税和出口税）。所以，上述条款是自由贸易协定中最重要的条款之一。当然，在完全取消关税义务下也应注意：首先，取消一般不可能是即刻的，而是逐步实现的，这就需要由缔约各方谈判达成取消关税的时间表；其次，存在若干例外事项。
关于非关税措施。自由贸易协定允许使用非关税措施，但应符合WTO 协议的有关规定的最低标准。此外，自由贸易协定还应规定特别要求，如“透明度要求”和“最低贸易扭曲要求”等。
关于货物分类。货物分类目录及按目录逐项确定的税率一起构成一国海关税则的主体。在自由贸易协定中，为实施关税降低或取消以及海关进出口统计，需要对缔约各方的货物分类目录进行统一。在国际社会中，为统一各国海关税则的货物分类目录，海关合作理事会在1950年旧目录的基础上，于1988年制定了新的《货物名录与编码协调制度》。东亚地区的自由贸易协定，可以采用这一国际统一货物目录。
关于海关估价。自由贸易协定的缔约一方的不正当的海关估价方式可以使其关税降低或取消承诺成为一纸空文。所以，在自由贸易协定中有必要订立公平、统一的海关估价制度。现行国际性海关估价制度有两大体系：一是海关合作理事会1950年《货物海关估价公约》。二是WTO《海关估价协议》。两者的区别是：前者以一种抽象的价格概念，即货物的“正常价格”为海关估价依据，而后者采用货物的实际价格，即进口货物的“成交价格”为依据，并在此基础上，制定了一系列海关估价规则。自由贸易协定中也应采用《海关估价协议》的海关估价规则。
关于原产地规则。WTO《原产地规则协议》目前确定的产品原产地规则的制定原则，仅包含了适用于非优惠贸易的原产地规则，不包括运用于优惠贸易条件下原产地的确定。在优惠贸易中，成员按照特殊优惠体制中的有关规定来确定原产地。所以，自由贸易协定可以制定自己的原产地规则。自由贸易协定的成员为享受互惠减免关税待遇等应出具原产地证明文件。
关于保障措施。自由贸易协定可允许在成员间使用保障措施。但是，自由贸易协定的成员间使用保障措施时应遵守的要求一般比多边贸易体制下的义务（如1994年GATT第19条和《保障措施协议》下的义务）更加严格，更能保障被援用方的利益。
关于保障措施在实践中还存在一个值得注意的问题：如果在区内某成员进行保障措施调查时，调查范围包括来自区内成员的相关产品，那么在实施保障措施时能否把来自上述国家的产品排除而只对区外成员采取保障措施？在WTO 争端解决机制审理的“阿根廷鞋类保障措施案”和“美国钢铁保障措施案”等案例中，阿根廷和美国根据其缔结和参加的区域贸易协定（如《北美自由贸易协定》）在实施保障措施时排除来自区域贸易协定成员的产品的做法被WTO 专家组和上诉机构认定违反了“平行原则”(14)。有的学者质疑“平行原则”，认为其损害了WTO成员在GATT 第24条下的权利[4](P120)。笔者认为，WTO争端解决机制在争端解决实践形成的“平行原则”并不绝对否定一成员实施保障措施时排除来自区域贸易协定成员的产品，而是强调相关排除是否有正当的理由和合理的论证。按照上诉机构在有关案例中解释，一旦在实施保障措施时排除来自区域贸易成员的产品，该“被排除的进口”应被视为《保障措施协议》第4条第2款第2项意义上的“进口增加之外”的因素。 援用保障措施的主管机构应对其“不将被排除的进口产品的损害归因于（未被排除的产品）进口增加”提供合乎逻辑的和充分的解释(15)。因此，在自由贸易协定中可以规定区内某成员在特定条件下在实施保障措施应将区内成员的产品排除，但援用保障措施的区内成员应注意遵守WTO项下的义务。