2018经验与借鉴:日本的产业政策与竞争政策

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　　摘要：无论是产业政策，还是竞争政策，它们都是国家依法干预经济、促进发展的措施和手段，产业政策与竞争政策都同属于国家的经济政策，但产业政策与竞争政策之间的差异是很明显的，甚至两者在政策内容和具体实现途径方面都存在冲突。如何在产业政策与竞争政策方面促进协调与融合，日本经验给我们提供了诸多有益借鉴。
　　关键词：日本;产业政策;竞争政策;反垄断法
　　作为竞争政策核心内容之一的反垄断法与产业政策之间的关系紧密，它们共同调整国家经济活动、规制市场健康发展，特别在提升国家竞争力、促进经济发展水平、处理政府与市场关系方面发挥重大作用。日本战后经济迅速恢复与繁荣，在很大程度上取决于产业政策与竞争政策关系的处理，日本产业政策与竞争政策之间的冲突与协调关系令人瞩目，这两者的政策内容在不同政治背景、经济环境下的博弈、变迁都围绕着日本经济宪法地位的禁止垄断法展开，在实质上反映着日本经济政策的此消彼长。在日本经济转型、发展、扩张过程中，产业政策与竞争政策之间始终维持着一种紧张、矛盾，甚至对立的关系，如何协调这两者之间的关系以共同纠正市场失灵、推进经济高效增长，日本产业政策与竞争政策的实践与做法值得借鉴，其经验演进对我国经济体制的全面转型具有重要意义。
　　2008年我国反垄断法开始实施，但同时遭遇国际金融危机，为避免危机对我国经济造成严重影响，国家有关部门制定了相应的产业调整措施，产业政策和竞争政策之间的搭配模式是否恰当，直接关系着这两者之间的实施效率，我们应借鉴日本产业政策和竞争政策的优势特征，充分发挥政府之手和市场之手的相互协调补充作用，以推动我国经济发展。
　　一、日本产业政策和竞争政策的基本经验
　　(一)政策创设的因时制宜
　　1946年至50年代中期是日本二战后经济恢复期产业政策主导与竞争引入时期。日本1945年制定了《禁止垄断法》，但该法并未真正得到实施。1953年《禁止垄断法》的修改，放松了对卡特尔的限制，制定了一定条件下的大量卡特尔作为反垄断法的适用除外，如中小企业卡特尔、不景气卡特尔等。在发展至上的高涨信念和经济形势下，政府先后制定了一系列产业政策法规为特定产业的较快发展提供了法律保障，使得日本政府干预经济合法化、合理化。日本的经济赶超战略使得竞争政策日益处于次要地位，促进产业结构合理化成为日本经济政策追求的核心目标。
　　20世纪50年代后半期至70年代初的日本经济高速发展时期的产业政策膨胀与竞争政策弱化时期。这一时期，日本提出产业立国的政策目标，政府强化了对社会经济的干预，竞争政策进一步趋于弱化，产业政策逐渐处于强势膨胀地位，明显贯彻的是竞争政策服务于产业政策的基本原则。经济高速增长期日本产业与竞争政策关系的核心是竞争政策服从产业政策，反垄断服从生产集中。[1]日本卡特尔高涨，多数卡特尔集中在进出口企业和中小企业团体，卡特尔总数在60年代均维持在200件左右，同时日本又出台了反垄断的新适用除外法规，如《纤维工业设备临时措施法》等容许卡特尔的产业政策实施临时法。60年代中后期日本企业合并案件剧增，出现了许多影响反垄断法实施的大型合并案件，如1963年的三菱三重工的合并案，以及1970年八幡制铁、富士制铁合并成立新日铁，日本企业合并膨胀迅速到达顶峰。60年代日本政府在新的经济条件下主导着本国的新产业体制，建立了新产业秩序。该政策推进企业合并和产业重组，产业政策重点转向加强国际竞争力、促进企业规模扩张和调整产业投资而实现产业结构的高级化、最优化。
　　70年代至21世纪初期为日本产业政策逐渐受限、衰弱与竞争政策日益强化时期。70年代日本通产省通过了一系列法律，如1973年的《石油供需调整法》，1979年的《特定机械信息产业振兴临时措施法》。1977年日本反垄断法进行强化性修改，恢复了对垄断结构的规制、对于垄断状态严重限制竞争行为可命令转让部分营业、增加对卡特尔征收课征金的规定等。80年代日本产业政策法不断导入竞争和防止垄断条款，1984年制定的《电信法》将竞争机制引入电信部门，准许新企业进入电信行业。1991年日本反垄断法进行相关修改，对课征金数额的计算方法和实行期间进行调整，提高对违法卡特尔的处罚力度，1992年反垄断法对刑事处罚进行了修改，实行两罚制，同时大幅提高对企业的罚金刑。1997年《关于整理禁止私人垄断及确保公正交易法适用除外制度法》将28部法律中的47种卡特尔或废除或缩减了20部法律，35种卡特尔[2]。1999年制定《反垄断法适用除外制度整理的相关法律》，废止并缩小适用除外卡特尔范围。2000年修订的反垄断法为私人当事人禁令诉讼提供了合法渠道和法律依据。2005年日本反垄断法修正案获得通过，该修正案修改了征缴课征金制度，引入了宽恕制度和在刑事调查中采取强制措施的制度，并修改了听证程序[3]。于2006年1月4日生效的该次修正案增强了公正交易委员会对核心卡特尔的打击力度，实施反垄断法的能力显著提高。
　　(二)政策实践的差异与融合
　　在二战后的半个多世纪里，日本倡导重构卡特尔与追求市场竞争的经济派别斗争一直没停止过，矛盾冲突的结果并未出现赢家。现在产业政策法与反垄断法在日本市场经济中处于核心地位，在国际贸易、技术研究和创新、教育及中小企业中，产业政策对竞争政策继续会起到补充作用，但产业政策也不得限制公平自由竞争的发展，它们共同推动着经济发展与经济效率的提高[4](P131)。从日本反垄断法的实施过程来看，公正交易委员会和产业政策的主要实施机关通产省之间长时间内存在一种紧张关系，但是，经过几十年的磨合以及日本经济发展水平的提高，现在两者之间已经达成一种合作关系[5]。日本公正交易委员会和产业主管机关共同发布适用于公共服务领域的指南，以及通过实施一系列强化竞争和放松管制的措施，确立了两者之间及反垄断法与产业政策法之间的共同管理、相互合作以及有机融合的关系，使产业主管机关和反垄断主管机关之间发生的不协调尽可能地降到最低。
　　[6]日本反垄断法经过不断修订和完善，逐渐在公共服务领域确立反垄断执法机关处理限制竞争行为的权威性和优先性。日本禁止垄断法的制定为其产业政策和竞争政策的冲突提供了重要的协调路径。