2018从美国经验看市政债在中国发展的模式构建和创新

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　党的十八届三次会议刚刚通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出应建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。这表明市政债在中国推出的时机已经成熟，究竟以何种方式推出，研究美国成熟的市政债发展经验，无疑对中国有很强的借鉴意义。
　　一、当前市政债在中国的发展
　　（一）市政债的界定
　　市政债是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。其一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。
　　在美国，市政债与股票市场、国债市场以及企业债市场并列为四大资本市场，市政债对解决公共基础建设起到关键作用。根据信用基础的不同，市政债分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券由各州、市、县政府发行，以其税收能力为偿债基础。收益债券由为建设某一基础设施而依法成立的地方政府代理机构、委员会或授权机构发行，并由这些公共设施的收入来偿还债务。
　　（二）市政债在中国的缺失及表现
　　中国现行的预算法规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。由于受地方各级预算不列赤字的原则限制，中国尚未推出规范的市政债。
　　预算法的实施，直接促成地方融资平台的出现。所谓地方融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。是政府给予划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。地方融资平台的来源除了银行外，另外还有一些银行的理财产品，一些理财产品销售出去以后的钱也被投到了地方政府投资项目中。
　　受央行政策影响，2009年中国各级地方政府设立了数量众多的政府融资平台。2008年全球金融危机后，2009年初中国人民银行与中国银监员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，这给了各地区政府以明确支持。据财经网数据，2010年底，省级融资平台为8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%，截至2011年12月底，全国共有地方融资平台一万家有余。因此可见，地方政府对市政债的需求越来越大。
　　二、目前中国地方债存在的诸多问题
　　地方政府显性化债务的市政债缺失，表现出的是隐性化的地方债务负担，这种隐性化的负担表现出了很多问题。
　　（一）地方政府还债压力大
　　近年来，全国各地加快经济建设步伐，特别是由于国家实施积极的财政政策和适当宽松的货币政策以来，中国政府性支出大幅增加，部分地方政府在自身财力不足且没有合理估计自身财政承受能力的情况下，通过各种手段大量借款，不断加大对地方基础设施建设的力度，这使地方政府的债务负担越来越大。据新华网公布，2013年地方财政收入合计115427亿元，地方财政支出为117543亿元，加上1384亿元的地方政府债券还本支出，2013年地方支出总量为118927亿元，地方财政收支差额3500亿元。政府面临还贷压力，在无法还债的情况下，只能再次通过融资平台公司发行新债用来偿付旧债。
　　（二）地方政府发行债券缺乏有效规划及监管
　　当前中国各地方政府发行的债务数量尚未经过严格的规划，这也是由于中国并没有明确的法律条文规定发行债务的条件以及还债细则，以致地方政府发行出现了巨额违规现象。2012年第一号审计公告发布显示，2010年政府部门违规为464.75亿元债务提供担保，融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元。
　　（三）地方政府债务举债主体多元化，导致地方政府无法有效监管
　　目前，地方政府除了由各级财政部门管理一部分债务外，大量债务分散在政府的其他部门（机构）、单位以及融资平台公司。举债主体上，政府部门举借债务占主导地位，一些事业单位也占有一定比例。债务来源上，既有银行贷款、又有发行债券还有上级财政部门转贷的。这些单位多渠道、多方式的举债方式，使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。导致地方政府性债务举债主体较多，举债形式较复杂，不利于对地方政府性债务实行有效的监管。
　　三、美国市政债与中国地方债的差异及启示
　　美国各级地方政府都可以发行市政债券，同时联邦政府和法律也对地方政府的举债权和举债规模做出了严格的规范。美国发展完好的市政债与当前中国的地方债比起来差异主要表现在以下三方面：
　　（一）持有者的成分差异及启示
　　美国市政债券的投资者结构更加多元化，包括商业银行、基金、保险公司、个人投资者等。从表1可见，1997～2004年美国市政债发行数量稳步上升，在发行量猛增的2004年，起极大推动力量的是个人投资者。2011年美国市政债投资者中，粗略计算，个人投资者、共同基金和保险公司所持比例最大，分别为48%，26%和12%。由此可知，美国市政债不仅持有者的构成结构多元化，对社会的影响、普及力也很大，即市政债的总量的近一半为个人投资者所持有。
　反观中国，由于市政债尚未完善，国家的有限放开，地方债券的投资与交易者仍然是各商业银行，个人投资者寥寥无几，很少有人对其问津。原因之一便是公信力不够。地方政府通过地方融资平台发债，有时常常以企业债的形式，直接导致个人对该债券的不认可。同时由于发行量的限制，各共同基金也很少将其作为盈利的对象。美国的这种形式，使得城市不仅仅能依靠税收以及大投资集团的资金来建设城市，更能充分发挥居民的储蓄来对公共工程进行实施，这种结构上的广度和深度，对我国市政债券的发展起了良好的借鉴意义。
　　（二）发行模式上的差异及启示
　　美国由于是联邦体系的国家，地方自治是其一大特色，联邦政府对于各州、市的财政法律没有太过严格的控制，因此，联邦各州所发行的市