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一、基本情况
新《预算法》规定了中央国库业务由中国人民银行经理，它的出台，将推动我国国库管理法制建设步入新的发展阶段，为国库资金及时入库、合规出库、安全存放提供了强有力的制度保障。但同时新《预算法》修改对央行经历国库业务也产生了一些疑问，希望能在预算法实施细则中进一步明确。
二、存在的问题
（一）地方国库业务经理权有待进一步明确
新法第五十九条保留旧法第四十八条规定：中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。在目前全国各种财政收入高达十几万亿、财政存款余额也在数万亿的情况下，如果地方国库业务经历权无法明确，各级财政部门会把巨额财政存款通过竞价(利息)存放在各商业银行专户中，这不仅使纳税人的钱如何存放、如何使用无法监督，造成审计困难、制衡困难，从而使各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间和可能。各级财政部门会用纳税人的钱，从商业银行赚取高利息，甚至去拿回扣，从而产生巨大的部门利益。几万亿的财政存款余额存在商业银行账户中，商业银行肯定会通过贷款把它贷出去，这会通过货币供给的乘数效应增加广义货币供给，使宏观货币政策不能达到预期的目的。
（二）国库业务央行经理与财政专户并存,国库单一账户制度仍待完善
旧《预算法》第四十六条：有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库），不得截留、占用、挪用或者拖欠。新《预算法》修改为第五十六条政府的全部收入应当上缴国家金库（以下简称国库），任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。并增加第五十九条各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。和增加第六十一条国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。从目前的情况看，财政专户仍然大量存在,据统计全国约有1.8万个财政专户,涉及资金30000亿,目前国库单一账户体系的存在,而非国库单一账户,专户账户往往是资金滥用的源头,透明度不强,国库单一账户的推行仍待改革。
（三）地方政府发行地方债举措资金用途受限,国库资金维持经常性支出仍存压力
允许地方债发行的意义不仅在于从量上拓宽地方政府融资渠道,更本质的用意在于从借、管、还三个方面全面规范地方债务问题。这样做的好处一是可以将政府逐渐从土地财政中解放出来,并在地产市场下跌中对土地财政收入的减少起到一定的缓冲;二是从地方融资平台层面规范政、企信用,从而达到控制金融风险的目的。新法修订中的地方债筹措资金目前主要还是用于资本性支出,即基建投资等领域,尚且不能用于民生领域等经常性支出,主因这些领域基本上不产生现金流,这会引发日后的还款问题,与《预算法》借、管、还的初衷相悖。因此从这个角度来看,当前地方财政日常性支出吃紧的状况不会改变。
（四）新法税款上缴淡化及时概念，上划国库业务缺乏时效性
新法第五十六条规定：政府的全部收入应当上缴国家金库（以下简称国库），任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。淡化旧法：应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库 概念，这势必影响到预算执行效果，仍需新法细则进一步明确。
（五）新法规定国有资本经营首次纳入预算，将促动基层国库监管新变化
新法第四十六条规定：报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。面对纳入国库预算的资金和项目越来越多，基层国库监管由于监管人员年龄结构老化、知识结构单一、专职监管力量薄弱等诸多问题的出现，已略显被动，新预算法和新业务的出现必定促动基层国库监管发新的大变化。
三、相关政策建议
（一）完善监管法规条例，加强国库立法工作
目前，我国国库法规制度还不健全，强化国库工作的法律约束机制，已成为当务之急。为此建议：一是根据新预算法，尽快对国库金库条例及其实施细则进行修订，并制订《国家金库监管办法》，从国库监管的内容、职责、权力、流程、方法各方面做进一步的细化与规范，以利国库依法监管。二是要在总行国库监督管理基本规定的基础上，制定统一的、可操作的《国库监管实施细则》，各级国库以此作为国库监管统一的制度依据。
（二）完善事中监督机制，加强预算拨款监管
首先，财政预算实拨款项事中监督要有财政及国库都认可的，权威性高的法规依据，且有关法规必须明确具体，使国库人员对财政拨款的监管有法可依，依法监管。其次，国库人员要学习掌握财政拨款政策，要会监管，敢监管，领导要支持国库人员对库款支拨的监管工作，对无预算、无文件依据或依据不充分的拨款坚决不予支拨，对转移资金至财政专户的行为坚决的予以制止。同时，加强拨款监管同时，也要注重与财政沟通协调，做好解释工作，搞好单位关系。
（三）前移集中支付监管，加强集中支付检查
由于国库集中支付前台在代理行，国库事后监管滞后，可以考虑将财政集中支付资金监管前移至代理行柜面。制订《国库集中支付资金监督办法》，由代理行柜面人员负责监管，规定代理行监管责任与权限。代理行对明显不符合集中支付管理办法规定的集中支付行为进行柜面事中监督。同时，国库对代理行柜面监督工作要进行检查指导和考核，提高监管水平与责任。
（四）改变监管方法手段，加强非现场的监管
一是加快国库监管电子化建设步伐，在开发相应的监管数量模型的基础上，尽快建设功能齐全、信息完善的国库监管信息管理系统。二增强非税收入款项划转监管，检查非税收入款项是否及时划转国库，缴款书填写是否规范、盖章是否正确等方面内容。三是对国库经收处检查不能局限于一年一度的现场检查，还要重视非现场监管，重视问题的日常处理与解决。除检查外，还要加强与经收处的日常沟通协调。只有改变检查内容，建立科学的检查方法，才能有效提高国库经收处检查实效性。
作者简介：翟跃芬(1958-)，女，汉族，甘肃省陇南市，中级会计师，任职于中国人民银行陇南市中心支行，研究方向：国库改革与发展，国库现金管理，商业银行业务发展等；王文杰（1984-）男，汉族，甘肃省文县，中级经济师，任职于中国人民银行陇南市中心支行，研究方向：国库改革与发展，国库现金管理，地方经济发展等。 |
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发表于 2018-7-15 14:41:32