2018“一带一路”战略下中国高铁“走出去”政治风险研究

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2013年习近平主席先后提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的倡议，商务部部长高虎城认为，一带一路战略的提出有利于中国构建陆海统筹、东西互补的全方位对外开放新格局，有利于沿线国家优势互补和互利共赢，有利于打造区域利益共同体和命运共同体［1］。郭田勇、李琼认为，新丝绸之路战略有利于我国产业升级，助推物流业、外贸电商发展，促进金融市场发展和人民币国际化［2］。
道路交通等基础设施建设是推进一带一路建设的前提。作为交通行业的重中之重铁路，尤其是高速铁路更应成为一带一路建设合作的重点，因此推动中国高铁走出去对一带一路建设具有先导性的作用［3］。中国高铁走出去不仅可以密切与一带一路沿线国家之间的经济政治联系，而且能够带动一批相关基础设施的发展，对整个区域经济发展起到至关重要的作用。一带一路沿线国家通过在高铁领域的合作，密切了区域间和国家间的经济联系，有助于共同打造经济共同体和命运共同体。
一、中国对一带一路沿线国家的投资现状
一带一路沿线共有64个国家，其中大部分都属于发展中国家，但是这些国家经济发展后发优势强劲，与中国经济发展形成了良好的互补作用。近些年来中国继续深化同周边国家的互利合作，并且加快推进与一带一路沿线国家的经济合作建设，对一带一路沿线国家的直接投资存量和流量都在快速增长。
2014年中国对一带一路沿线国家的直接投资存量为924?6亿美元，是2004年的近48倍（见图1），但是从全球投资角度来看，中国对一带一路沿线国家的直接投资存量仅占中国对外投资存量的10?5%，还有很大的发展空间。
中国对一带一路沿线国家对外投资流量自2009年后就呈现快速增长趋势，但是近两年来受到欧债危机等方面的影响，投资趋势出现放缓迹象（见图2）。
从投资区域来看，中国对一带一路沿线国家的直接投资差异较大，投资主要集中在东南亚以及周边地区，对中东欧地区的投资非常少，2014年中国在东南亚、南亚地区的投资流量为93?34亿美元［4］，占中国对一带一路沿线国家总投资流量的绝大部分，目前中国对一带一路沿线国家的投资主要集中在俄罗斯、新加坡、印度尼西亚等国家（见图3）。
二、中国高铁走出去的现状分析
中国已成为世界上少数几个掌握高铁技术的国家之一，中国的高铁技术具有系统技术全面、集成能力强等特点，并且中国高铁在全球范围内运营里程最长、运行速度最快、建设规模也是最大。目前中国轨道交通装备在一些国家已经占据了相当大的市场份额，获得广泛好评。
中国高铁从2009年就确定了走出去的发展战略，截至2010年中国已经与50多个国家和地区建立了高铁合作伙伴关系。中国铁建承包建设的土耳其安卡拉伊斯坦布尔高铁在2014年1月17日正式完工，这标志着中国高铁正式走向世界，同时也宣告中国高铁获得博弈欧洲高铁市场的准入证；2009年中国中铁承包建设的委内瑞拉高铁项目，并且整个项目全部采用中国的技术标准，包括材料、机车车辆、工程设备等，合同总金额高达75亿美元；2010年，由中铁十八局集团牵头的沙特阿拉伯麦加麦地那高铁项目第一标段合同总金额约18亿美元。
2014年是中国高铁对外出口具有里程碑意义的一年，有着超级高铁推销员美称的李克强总理，每次出国访问几乎都会向外国推销中国高铁，这充分体现了中国政府将高铁推向国际市场的决心。据《中国经济周刊》不完全统计，2014年李克强总理已经向12个国家表达了合作建设高铁项目的意愿。在这一年许多国家纷纷表示与我国合作进行高铁建设的意愿（见表1）。
然而中国高铁在对外出口过程中也出现了不少失败的案例，2013年10月中国有意参与廊开至帕栖高速铁路系统项目建设，并且初步达成了采用农产品抵偿部分建设费用的合作方式。这个项目得到泰国政府的认同和支持，这一合作方式被形象地形容为高铁换大米。然而2014年3月泰国宪法法院判决这一高铁建设项目违宪，这就意味双方达成的高铁换大米项目或被取消；2015年1月中国铁建中标墨西哥高铁项目，然而仅仅过了三天，墨西哥单方面宣布该项目取消，并决定重新开始招标，这就意味着中国铁建前期所有的努力付之东流。这些失败的案例充分说明了中国高铁在走出去的过程中依旧面临着很大的政治风险。
三、中国高铁走出去面临政治风险的诱因
（一）地缘政治具有显著影响
地缘政治学一般被认为是在全球政治经济范围内最具影响力的理论。目前，中国企业尤其是国企在对外投资过程中饱受政治猜疑和威胁，其中美国就一直将中国的一带一路战略视为挑战美国世界霸权的地缘政治工具。中国高铁技术对外输出面临的地缘政治环境非常复杂，以南海为例，中国和越南以及菲律宾在南海的争端由来已久。南海问题涉及中国的领土安全问题，并且也关系到亚太地区政治经济秩序的构建和中国与东盟关系的走向。所以处理好南海争端问题对国家主权和领土安全及对外投资都具有重要的作用。然而随着美国开启重返亚太军事战略，使得本来就复杂的南海问题变得更加扑朔迷离。美国多次强调自己在南海地区的国家利益，并且凭借其世界霸主的身份多次挑唆中国与其他南海周边国家的关系，以达到其牵制中国的目的。在这样的国际环境背景下，中国与其他南海周边国家的关系也变得异常紧张。越南和菲律宾国内对此发生针对华人的游行、打砸抢烧事件使中国企业在越南、菲律宾等国的安全日益受到威胁。
越南国内曾担忧如果采用中国的高铁技术是不是意味着一旦中越关系破裂中国就可以坐着高铁直达越南。因此即便中国高铁的建造价格更低，但是越南依旧采用日本的新干线技术而不是中国的高铁技术。其中更深层次的原因值得我们深思。
中东地区油气资源丰富，是亚洲连向欧洲的桥梁，其地理战略位置极其重要，历来都是兵家必争之地。我国大部分油气资源也是来自中东地区［5］。这里也是古代丝绸之路重要的路线，所以一带一路战略将其视为重要组成部分。虽然美国将其全球重心由中东转向亚太，但并不意味着其在中东地区的势力全部撤出，再加上中东地区的宗教冲突问题，更加使得该地区的政治形势变得错综复杂。虽然亚欧各国对建设新的亚欧大陆桥充满期待，但是面临的政治风险依旧很大。
（二）欧美国家渲染中国威胁论
由于社会意识形态的差异，长期以来许多欧美发达国家和西方媒体不能正确看待中国崛起，他们将中国的快速发展视为对和平的威胁，并且在国际社会上大肆渲染中国威胁论［6］。部分国家故意丑化中国的国家形象，把中国正常的海外投资看作是经济扩张，所以许多国家将中国企业的对外投资上升到政治层面加以对待，并且通过各种各样的经济政治手段阻碍中国企业在海外的投资活动［7］。
一带一路沿线不少国家都对中国高铁走出去表示质疑，他们认为中国高铁产业的对外出口实际上是新时期的殖民扩张，以东南亚为例，由于南海的领土争端以及欧美国家传播的中国威胁论，不少东南亚国家对中国形象都存在着错误的解读。而高铁又是一项关系到国家基础设施安全的工程，并且我国的高铁公司都是国企，所以其海外投资活动往往被认为背后有中国政府的支持，这样就无形之中使企业面临着更加复杂的政治风险。随着中国综合国力的提升和国际影响力的扩大，以美国为代表的西方国家和以印度为代表的新兴经济体出于政治、经济等多种利益的考量，过度解读中国企业正常的海外投资活动，使中国正常的海外投资活动受到干扰或阻挠。因此中国高铁走出去过程中肯定会受到部分国家的阻挠或者是干预，如何做好危机公关和海外宣传工作是中国高铁公司对外工作的重点。
（三）中国企业海外经营行为还不够规范
总体上来说，中国企业走出去还处于起步和探索阶段，中国企业对外投资的经验不足，规范程度也不够。企业在进行海外投资过程中应该实现与东道国的互利共赢，这已经成为国际上大部分跨国公司的共识。然而，不少中国企业存在社会责任意识淡薄、经营行为不够规范等问题，影响了中国作为一个负责任大国的形象，主要体现在以下几个方面：一是企业缺乏诚信意识和社会责任感。许多企业在海外投资和经营过程中盲目追求经济利润，不惜损害企业形象，销售低劣伪冒产品以次充好，欺骗消费者，并且在经营过程中为了追求生产效率，盲目要求员工加班，不关注员工的身体和精神状况，甚至不与员工签订合约，随意解雇员工，引起东道国政府和人民的反感；二是不注重环境保护。一些资源型出口企业在进行海外投资和建设过程中，不对当地环境进行评估，不严格履行国际上有关环境保护的合约，随意破坏环境，对东道国的生态环境带来严重的负面影响［8］；三是社会公关意识薄弱。一些中国企业在海外投资中往往只重视与当地政府的合作而忽视了与民众和其他党派的交流，有的甚至在项目协商时还采用一些非法手段，如贿赂，对东道国国内的民意走向并不了解。这种功利性极强的投资方式对企业日后的经营会带来严重的负面影响，一旦东道国国内政治形势发生变化，中国海外投资企业就很有可能沦为东道国国内政治斗争的牺牲品。
四、中国高铁走出去面临的政治风险
虽然国际上不少专家学者对有关政治风险的研究成果颇为丰硕，但是到目前为止，国际上尚未对政治风险有一个标准的定义，政治风险依然是一个宽泛并且具有争议的概念，其中比较具有代表性的包括以下几种：Stefan H?Robock(1971)认为国际投资中政治风险存在于投资环境中的不连续性，这些不连续性是由政治变化产生的，并且难以预测。Kobrin（1979）则认为政治风险主要可以从两个方面来加以阐述，一方面是政府的歧视性经济干预政策会给外国企业造成风险；另一方面是东道国的政治事件给企业或投资者所带来的风险。
随着中国企业海外投资规模不断扩大，其面临的风险也在不断增多，根据美国相关机构的统计数据，2005年1月至2014年6月中国企业海外投资失败或受阻的风险案例为130起，涉及金额约2359?7亿美元，主要分布在世界的59个国家或地区，平均涉案金额达18?2亿美元（见表3）。因此就数据而言，中国企业海外投资面临着严峻的投资风险。
目前中国高铁走出去面临的政治风险主要表现在以下几方面：
（一）东道国违约风险
东道国违约是指东道国政府在事先毫无通知的情况下，单方面宣布合约无效或不执行合约，导致母国公司无法按原先的合约继续进行投资活动［9］，造成企业重大经济损失。以密松水电站为例，缅甸密松水电站是中电投集团在缅甸投资建设的一座装机容量达到600万千瓦的大型水电站，是缅甸规划建设的最大一座水电站。该项目投资额约36亿美元。但是在宣布开工建设仅仅过了两年之后，2011年9月30日缅甸就单方面宣布将无限期搁置密松水电站建设项目。由于前期已经付出了极大的投资，项目搁置导致中缅双方都损失惨重。作为项目的主要投资方中电投损失巨大，项目的前期投资就已经超过了70亿元人民币，除此之外，每年的债务利息和维护费还在以3亿元人民币的速度增长。同时，公司还面临其他方面的巨额违约赔偿［10］。
再以2015年1月的墨西哥爽约事件为例，中国铁建在中标墨西哥高铁项目短短三天之后，墨西哥政府就单方面撤消了投标结果，并重新进行招标。虽然从招标信息来看，中国铁建方面并不存在违规行为，实际上，从一开始招标，墨西哥反对党和墨西哥媒体就盯住此事不放。虽然不是针对中国企业本身的资质，而是针对与中铁建合作的墨西哥方面的企业。这次事件不仅对中国铁建造成了难以挽回的损失，而且使墨西哥政府也面临着强大的信任危机。
上述事件充分表明，虽然一带一路战略的提出为中国高铁走出国门提供了一个良好的契机，但是中国高铁在走出去的过程中可能会随时遇到东道国政府违约的风险，这就要求中国高铁公司要随时做好面临风险的应急准备，避免企业造成更大的损失。
（二）东道国歧视性干预风险
东道国歧视性干预风险的内容主要有政策歧视、立法歧视、税收歧视等。东道国为了维护本国经济的健康发展，或者是为了保护本国企业或产业目的，东道国政府会通过立法、行政等手段改变原有的法律政策，禁止跨国公司在某些行业或领域投资。
近些年来，中国企业在对外投资过程中遇到的这类风险还是比较多的，2005年，在美国政府以国家安全为由的强制干预下，中海油集团不得不放弃对美国石油公司优尼科的收购；2006年底俄罗斯政府出台政策，整治批发零售市场以及外来移民就业等问题，这也导致数十万的中国商人遭受严重损失；2010年澳大利亚宣布对非可再生资源征收40%的超额利润税，导致中国在澳大利亚的石油企业蒙受重大经济损失；2013年，蒙古国ETT煤矿公司单方面宣布与中国铝业的合同无效［11］。
一带一路沿线国家大都属于发展中国家，并且不少国家经济比较落后，社会法制还不够健全。因此中国高铁在走出去过程中要时刻关注东道国社会局势的变化，尽量避免由于政治风险的发生而给企业带来损失。
（三）蚕食式征用风险
所谓蚕食式征用风险是指东道国政府以各种手段和措施，制约甚至是取消外国投资者作为股东的权利，从而构成实际上的征用［12］。2006年，厄瓜多尔议会通过法案，要求所有的外国公司必须将公司利润的50％交给厄瓜多尔政府，并且要求所有的外国石油公司重新与政府签订合同。由于前期基础设施和设备已经进行了投资，企业只能接受政府的协议。
（四）战争与动乱风险
即因东道国境内发生战争和动乱从而造成外国企业部分或全部的经济损失［13］。在中东等地区中国高铁投资面临最大的政治风险便是战争和动乱。一般来说这种风险往往是毁灭性的，并且还具有不可抗性和突发性等特点。在利比亚战争中，中国企业在利比亚所有的投资基本上毁于一旦，人员和财产安全遭受着巨大的威胁，最终损失可能达200亿美元［14］。而之后新的利比亚政权又对外宣称，根据在战争中对其支持程度划分商业利益，这无疑打击了中国企业在利比亚投资的信心。
在一带一路建设中，中东地区作为重要的战略支点，其政治、经济意义不言而喻。然而受历史和宗教因素影响，这一地区向来都是战争不断，例如巴以冲突、伊拉克战争、海湾战争等。所以中国高铁在中东国家投资面临的战争和动乱风险远远大于其他国家和地区的投资风险［15］。
（五）恐怖袭击
恐怖袭击一般是指极端分子人为制造且不符合人道主义的针对平民或者是民用设施的破坏和攻击手段。近些年国际上恐怖袭击大有蔓延之势，恐怖袭击已经成为世界各国面临的头号威胁。中东、中亚以及南亚地区政治环境复杂，这些地区一向都是恐怖组织的温床，世界上绝大部分恐怖组织都集中在这里，主要包括基地组织、塔利班、东突势力还有最近在国际上持续活跃的ISIS恐怖组织。
这些恐怖组织都对一带一路沿线国家的投资环境造成极大的负面影响。2004年中铁十四局在阿富汗公路建设项目的工地遭到一伙恐怖分子袭击，这次袭击导致11名中国工人死亡［16］；2009年中国乌鲁木齐市发生打砸抢烧重大暴力犯罪事件，该事件直接导致184人死亡；2015年泰国曼谷市中心发生爆炸事件，导致22人死亡，上百人受伤。这些恐怖暴力事件充分表明在当今局势错综复杂的国际社会环境下中国高铁 走出去面临的风险很多。
（六）骚乱事件
由于宗教、社会、文化等方面的差异，外国企业的某些商业行为可能会引起东道国人民的反对或厌恶，导致东道国社会政治、经济的波动，最终可能会引发骚乱。骚乱发生的情况也是难以确定的，如果事态失控就有可能会引发打砸抢烧事件，对中国企业造成难以估量的损失。
2004年因为华人的鞋业贸易引发了严重的西班牙烧鞋事件，大批当地商家进行游行示威并引发暴乱，导致西班牙华人企业损失惨重；2014年，越南河内、胡志明等城市爆发大型反华游行示威活动，并且最后演变为暴力打砸事件，导致当地华人企业直接经济损失就达数十亿美元。
高铁作为一项涉及国计民生的产业，其在对外出口过程中必然会引起某些国家的一些担忧和质疑。虽然一带一路倡议得到许多国家的支持和认可，但有些国家也存在一些疑虑和误解。
五、中国高铁走出去政治风险防范策略
（一）构建对外投资国家政治风险评级、预警和管理机制
虽然政治风险具有不确定性的特点，但是这并不代表着中国高铁在走出去过程中就对政治风险束手无策。经济全球化几十年的经验表明，东道国的政治风险并非不可管理和规避，大多数的政治风险是可以通过预测、识别、评估而防范的。中国高铁公司应积极学习吸取国外发达国家对外政治风险管理经验，并且针对东道国的实际情况做出相应的防范策略［17］。除此之外中国高铁公司还应独立设立海外投资风险评估和管理部门，加大对海外投资风险的研究力度，建立全面的风险评估和预警体系，倡导良好的风险管理文化，确保企业的风险管理流程能够得到有效执行。一带一路沿线国家大都是一些小语种国家，针对这一情况，中国高铁公司在进行海外投资中应积极吸收一些小语种的工作人员，聘用一些对当地政治、经济、文化有深入了解的东道国员工，充分了解当地的政治经济形势，并且在此基础上对东道国的政治环境进行评估，争取将企业遇到政治风险的可能性降到最低。
中国对外直接投资起步较晚，海外投资经验还不够成熟。目前中国仍未设立专门针对海外投资政治风险的评估机构［18］，只是近年来随着中国信用保险公司开始发布专门针对海外投资企业的《国家风险分析报告》，对世界上主要国家的政治风险进行评估和分级，为中国高铁走出去提供了一定的参考。在此基础之上，政府还应继续完善海外投资政治风险的风险评估和动态预测机制，争取做到对政治风险信息的鉴别、处理、传递和预警，并且将信息及时向在海外投资的境内企业发布。加大与国际政治风险评估机构的合作，利用国际上的先进技术，做到信息共享，切实帮助中国高铁公司防范和规避政治风险。
（二）积极推动实施本土化战略，增强企业履行社会责任意识
本土化战略就是指为迅速适应东道国的经济、政治、人文等方面的环境，跨国公司会选择淡化企业的母国色彩，注重对当地人才的培养和雇佣，并且在技术、原材料等方面也实现本土化。中国高铁要走出国门，必须要学会适应国际标准，融入当地发展。由于中国高铁迈向国际市场处于起步阶段，建设和设备标准并没有被国际市场广泛接受，因此中国高铁要进入国际市场必须要与国际标准接轨，开拓高铁企业对外投资发展的新局面。中国高铁企业在实施本土化战略时需要注意以下几方面：一是在进行海外投资时应注意与东道国政府或者企业的交流与合作。主要可以通过合资经营的方式做到共同投资、共同经营、风险共担，这样中国高铁在对外出口和投资过程中就可以很好地转移一部分政治风险，达到降低企业政治风险的目的；二是推动经营方式和管理方式的本土化。中国高铁走出去本身就是一项庞大的工程，涉及整车出口、基础建设以及系统开发，所以中国高铁公司在对境外企业管理上要充分尊重东道国的管理方式和公司文化，尽量多聘请本地的管理者，积极帮助东道国培养管理和技术方面的人才；三是承担企业社会责任，塑造良好形象。中国高铁集团在东道国进行投资和建设过程中要充分评估当地的生态环境，尽量减少对当地生态环境的破坏，除此之外还应积极参与一些公益事业，帮助当地人民改善就业、维修基础设施以及提升当地人民的生活水平，推动文化之间的融合，实现与当地企业和人民的和谐共处，这样不仅可以减少非政府人员的干扰，还可以获得当地民众的广泛认同与支持，不仅有效缓和当地民众排外情绪，而且有助于维护企业在东道国和国际社会间的良好形象［19］。
（三）积极与东道国政府签订双边投资保护协定
企业在海外遇到政治风险，仅仅依靠投资国单方面的风险防范是不足以化解的，随着一带一路倡议被越来越多的沿线国家所认可，中国政府应该在此基础上加快签署和修订与沿线国家的双边投资保护协定，积极加强与沿线国家经济文化等方面交流与合作。根据2013年的数据显示，中国对外投资企业已经涉及170多个国家和地区，但是还有许多国家和地区尚未与我国签订双边投资保护协定，这表明中国企业进入这些国家投资时将会面临很大的政治风险。因此，中国政府应积极主动与这些国家签署双边投资保护协定，为企业营造良好的投资环境，减少高铁企业对外投资出口的政治风险［21］。
（四）加强海外舆论宣传，树立企业良好形象
由于受到西方政府和媒体中国威胁论的影响，不少国家对中国企业海外投资心存疑虑，甚至有时将中国企业正常的投资行为解读为经济殖民，严重破坏了中国企业在国际上的良好形象。这种情况说到底还是因为不少国家对中国企业还不够熟悉，对中国企业的认知还仅仅停留在西方媒体的舆论之中，因此中国高铁走出去之前应该加强舆论宣传，阐明中国和平崛起的思想，让世界了解中国高铁技术走出去是出于经济目的而非政治动机。中国高铁公司应成立专门对外宣传机构，适时针对国际社会对中国高铁不信任的问题展开媒体宣传，消除部分国家对中国高铁走出去的疑虑。
（五）依托政府和金融机构，探索新型合作模式
中国高铁走出去本身就是一项系统工程，单单依靠企业自身的力量很难取得更好的发展，因此只有站在国家战略发展的高度中国高铁走出去才能取得长足发展。近些年国家领导人外出访问经常会向访问国介绍中国的高铁技术，这种政治搭台，经济唱戏的合作方式对于中国高铁走出去起到了至关重要的作用，中国高铁公司应以此为契机，抓住机遇，积极与政府部门展开合作，使中国高铁有更多的机会和渠道走出国门。
为了响应一带一路的战略构想，我国发起建立亚洲投资开发银行和丝路基金，使得一带一路建设真正迈出了实质性的一步。亚投行和丝路基金主要功能是为一带一路沿线国家的基础设施建设提供资金、技术等方面的支持。高铁作为国家基础设施的重要组成部分，其对沿线国家的经济发展具有重要意义。虽然一带一路沿线国家众多，市场规模非常庞大，但由于一带一路沿线国家多为发展中国家，对高铁建设的经济承受能力还不够。随着亚投行和丝路基金的成立，这就为一带一路沿线国家的高铁项目建设提供了有力的经济支持。中国高铁企业应就一带一路沿线国家的基础设施建设与这些金融机构展开广泛合作，一方面可以转移部分政治风险，另一方面凭借亚投行在国际上的影响力为中国高铁走出去提供更大的市场空间。
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