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美国对中国贸易长期保持逆差，2015年贸易逆差达到历史最高水平。2006年美国突破了不对非市场经济国家实行反补贴的做法，对我国铜版纸实施反补贴措施，这标志着美国反补贴法适用于非市场经济国家市场导向型产业的突破，同时揭开了中国产品在发达国家遭受反补贴调查的序幕。为了对非市场经济国家实行反补贴调查具有法律依据，美国政府2012年3月出台了《对非市场经济国家使用反补贴税法案》（HR4105法案）。从目前中国产品遭受美国反补贴调查情况来看，美国对中国反补贴调查每年都会发生几起（见图1），无论中国的市场经济地位能否顺利获得，都应该高度关注美国等发达国家对我国产品出口采取的反补贴措施。
是否存在补贴、哪些补贴被认定为禁止性补贴或可诉讼补贴是确定是否采取反补贴措施的关键。从一般概念上比较容易理解这些要件，但在法律实践中究竟哪些项目会被认定为补贴，则需要对实际发生的案例进行大样本研究，从中寻找规律。2006-2015年10年间美国对华共发起了50起反补贴调查，基于美国商务部反补贴调查的一手案例资料，通过查阅美国商务部网站，发现其中1起反补贴初裁和终裁报告没有公布详细调查内容，本文根据其余49起案例详实裁决报告，对截至2015年年底的49起美国对华反补贴案件的判决及相关资料的原文进行深入分析与研判，归纳总结美国在司法实践中对补贴项目的认定，并据此提出应对策略，这样的研究对我国政府制定政策具有重要的现实价值与前瞻意义。
一、美国对华反补贴案件中补贴项目的种类
美国反补贴法主要是沿用《1930年关税法》，后经多次修改成为现在反补贴的法律依据。该法规定，按法律性质补贴可分为禁止性补贴、可诉讼补贴和不可诉补贴。禁止性补贴主要指出口补贴和进口替代补贴，并特别强调补贴的专向性。不可诉补贴包括不具有专向性的补贴，以及资金投向科学研究、落后地区和环境保护方面的专向性补贴。由于禁止性补贴和不可诉补贴的要求已经颇为明确，而且美国对华反补贴的项目大多为可诉讼补贴，因此，本文主要对可诉讼补贴的要求进行分析。可诉讼补贴大体分为四类，分别为低于合理回报( LTAR)提供产品和服务、税收优惠、优惠贷款、财政资助。
（一）低于合理回报提供产品和服务
美国商务部在判定低于合理回报( LTAR)提供产品和服务是否构成补贴时，需要首先确认提供者是否属于政府或公共机构。美国商务部在实际操作中通常以供应者是否是国有企业为标准。其次，要确定比较的基准价格。政府的存在扭曲了正常的市场价格，所以在确定原材料价格的比较基准时，通常选取国际市场价格。
在美国对华反补贴的49起案件中，此类补贴主要包括LTAR提供原材料（例如钢铁、锌、铝、晶体硅、线材等）、LTAR提供电力、LTAR提供土地、LTAR提供水。在这49起案件中（见表1），LTAR提供原材料37起（钢铁；线材；铝；锌；多晶硅；格林管；酸性萤石；太阳能玻璃；国有企业的天然和合成橡胶；一乙二醇和精对苯二甲酸；热轧钢板；碳化钙、氢氧化钠和二氧化碳；碳黑、尼龙绳），LTAR提供电力27起，LTAR提供土地17起，LTAR提供水3起，这表明每种产品可能同时获得多项LTAR补贴，其中最主要的LTAR补贴项目是生产产品所需要的主要原材料，并且主要集中在钢铁行业。这主要是因为我国大多数以钢铁等有色金属为主的原材料确实掌握在国家手中，被国有企业垄断，而且企业难以提供有力证据来证明获得的产品不低于合理价格。
在LTAR补贴项目中涉及最多的是LTAR提供电力。在考量政府是否低于合理价格提供电力时，美国商务部主要以中国政府提供的不同时段电价为比较基准，根据应诉企业填写的调查问卷为依据来确定是否存在补贴和补贴幅度。由此可见，调查问卷在反补贴整个环节中的重要性。
在低于合理价格提供土地问题上，美国商务部认为中国的企业及个人只拥有土地使用权，而土地的所有权属于政府，因此中国的土地价格遭到中国政府的扭曲，并不是公允的市场价格，在选定土地的基准价格时通常考虑选择与中国经济发展水平相近的第三国工业用地价格。但是，所有中国企业的土地都是由中国政府提供，而涉及LTAR土地的案件只有17起，表明美国商务部对于低于合理价格提供土地这类补贴的判定上具有一定选择性。
（二）税收优惠
在美国对华反补贴的项目中，税收优惠是占比最高的补贴项目。在49起案件中，只有4起没有涉及税收优惠。通过对49起案件的分析发现，一类出口产品可能同时享有多项税收优惠政策。由于我国税收优惠名目繁多，根据获得优惠主体资本来源地的不同，大体将税收优惠分为外商投资企业获得的税收优惠和中国本土企业获得的税收优惠。获得外商投资企业税收优惠的产品主要集中在以钢铁为主的金属制品，而获得本土企业税收优惠的产品类型则比较分散。对于外商投资企业，我国实行两免三减半、生产性外商投资企业税收减免、特定地区的外商投资企业税收优惠等政策；对于本土企业，我国实行购买中国生产的设备税收优惠、高新技术企业税收减免、研发税收减免等政策。
自2007年之后，我国本土企业税收优惠案件占总案件的比重呈逐渐上升趋势（见图2），这表明美国商务部已经逐渐掌握我国的税收优惠政策。美国商务部认为税收优惠属于可诉讼补贴，因为税收优惠本质上是政府放弃自己的财政收入而将其转给相应的企业，使得企业减少应缴所得税而获得收益，由于税收优惠政策只适用于符合减免条件的企业，因此具有专向性特征。在判定税收优惠的补贴幅度时，美国商务部认为所减免的税率与企业营业额的乘积就是政府对企业的补贴，所以针对税收优惠的反补贴税率普遍较高。
（三）优惠贷款
在美国对华反补贴项目认定中还有一项比较重要的种类是企业获得的优惠贷款。通过对49起案件的资料分析可以发现，优惠贷款的主要形式包括政策性贷款、低息贷款、出口贷款、贴息贷款和债务豁免五种。
政策性贷款是美国商务部最为重视的反补贴项目，在已有的49起案件中，有28起涉及政策性贷款。美国商务部在判定政策性贷款是否构成补贴时主要基于两方面考量：第一，中国政策性银行或国有银行是否对该产业的企业提供了贷款，美国商务部认为由于中国政策性银行和国有商业银行的所有权及控制权主要掌握在国家手中，所以通常中国政策性银行和国有商业银行对企业的贷款利率低于正常的市场利率，这被美国商务部视为是资金的直接转移，属于财政资助；第二，美国商务部会找到相关的政策报告来证明这种财政资助确实存在，并且证明其具有专向性。我国国民经济五年规划书等中央政府或地方政府出台的政策性文件成为美国商务部的主要依据，在这些政府文件中，通常会提出对某些产业予以支持，明确或隐含地提出对该产业的企业提供金融支持或优惠贷款。
出口贷款虽然在五种优惠贷款中所占比重不大，但却是最危险的补贴项目。出口贷款包括进出口银行提供的出口信贷、出口利息补贴等形式。在国内，出口贷款虽然存在一定的优惠，但主要被认为是一种贸易融资的方式。但是，美国商务部认为这是一种补贴，是为了鼓励企业出口，增强企业的竞争力。出口贷款的补贴对象主要集中在钢铁及钢铁制品行业，在15起涉及出口贷款的案件中，有9起属于钢铁制品。
（四）政府专项拨款
政府专项拨款是政府直接将财政资金转移给企业的财政资助，该财政资助使得企业获得利益，如果能够证明其具有专向性，则构成可诉讼补贴。通过对49起案件报告分析，发现我国政府专项拨款种类繁多，大大小小共24项，包括国家级的专项拨款和地方政府的拨款，大体可以分为四类：科技发展类补贴、资源类补贴、重点产业类补贴和其他类补贴。其中，科技发展类补贴涉及25起案件，并且有多起涉案产品同时获得多项科技类补贴。获得补贴的产品大多是由于要淘汰落后设备进行技术升级或者需要投入资金进行研发，大多集中在金属制品和新兴产业。资源类补贴涉及18起案件，其中7起水资源补贴案件同时获得节约能源补贴。节约能源补贴主要集中在钢铁产品，该补贴主要是为了呼吁企业使用节约资源、提高资源利用率的设备。重点产业类补贴一共涉及22起案件，主要集中在生产规模大、盈利能力强或未来有发展潜力的产业。这些产业将为中央政府和地方政府的财政收入做出贡献，所以政府为鼓励产业继续发展，对其进行奖励或扶植。
二、美国对华反补贴案件涉及补贴项目的进一步思考 （一）对外商在华投资企业实施反补贴的思考
自改革开放以来，中国为了促进国内经济快速发展，各级政府纷纷向外资抛出橄榄枝，掀起一股招商引资的热潮。2015年中国实际使用外资额为1262.7亿美元。为了吸引外资的流入，中国政府给予外商投资企业各种优惠政策，每个外商投资企业可能同时获得多项优惠。一般认为，外商在华企业获得的优惠并不会受到反补贴措施的影响，因为毕竟中国政府补贴带来的好处会流入到外商投资企业，获益的是外商投资企业，美国的在华企业也会享受到这种额外利益。然而实际情况并非如此，在多起反补贴案件中都涉及外商在华投资企业因获得税收优惠而遭受到美国反补贴调查（见图3）。
美国之所以对外商在华投资企业的出口也实行反补贴调查，主要基于以下原因：首先，中国并不是美国最重要的投资国家。2010年，美国对中国FDI金额仅为美国对英国FDI金额的12%。在2015年对华FDI的前十个国家和地区中，美国排名第六，仅为25.9亿美元，仅为香港的1/36。其次，美国对外直接投资的主要产业为金融保险业，制造业所占的比重并不大，金属制品又是其制造业中投资最少的行业。美国49起对华反补贴案件中反补贴对象主要集中在以钢铁为主的制造业，这表明将外商投资企业获得的优惠政策视为反补贴项目不会给美国企业造成损失，在打击中国的相关产业、削弱其在美国市场上竞争力的同时，也打击了其他国家企业在华的投资，可谓是一石二鸟。
（二）对人民币汇率补贴的思考
一些美国学者认为，中国政府通过低估人民币汇率为中国的出口企业提供帮助属于政府对出口企业提供的补贴。由于中国政府的强制结汇制度，出口商必须将美元换为人民币，通过压低人民币汇率的方式使得出口商能获得高于市场价格的人民币，多出的人民币被视为中国政府对出口商提供的补贴。按此逻辑，一旦人民币汇率真的成为美国对华反补贴的对象，这无疑对中国所有的出口商来说都是致命性的打击。2009年，美国参议院查尔斯舒默和林德赛格瑞汉姆议员曾提出，如果中国不能及时对人民币汇率重新进行有效的评估，美国将会对从中国进口的产品征收27. 5%的附加关税。虽然这种所谓的附加税到目前为止并没有实行过，但是必须要时刻关注美国官方以及学者对人民币反补贴的言论及研究。
通过对这49起案件报告的分析，我们发现目前尚未有一起案件对中国人民币汇率进行反补贴征税。主要原因在于，美国商务部认为通过压低人民币汇率所造成的补贴缺乏专向性。人民币汇率是由中国宏观经济形势决定，与出口实绩无关。人民币汇率只能说在客观上促进了出口的增加，使出口产品的价格相对较低，但是出口实绩的增加更多的是依据其他因素。
人民币汇率补贴论实质上是美国就人民币快速升值问题对中国提出的威胁。自2003年起，美国政府不断对中国施压，希望中国政府能快速、大幅度地进行人民币升值以满足其利益，改变美国国内经济衰退以及中美贸易逆差不断加大的现状，因此美国抛出人民币补贴论。
（三）对来自国有控股银行和政策性银行借款的思考
一些学者认为只要国有银行和政策性银行为企业提供的贷款利率低于正常的贷款利率，就属于补贴。但是，通过对49起反补贴案件的分析发现，美国商务部对银行借款是否属于反补贴的认定有自己的判断，被认定为反补贴对象的贷款形式包括政策性贷款、低息贷款、出口贷款、贴息贷款和债务豁免。低息贷款、出口贷款和债务豁免是比较常见的补贴形式，本文重点分析贴息贷款和政策性贷款。
1．贴息贷款
以广东省的中小企业贴息贷款为例，在银行和中小企业的合作贷款项目中，如果金融机构同意为中小企业贷款，那么广东省政府就为中小企业提供贷款利息。由于中小企业的还款能力较差，自身资质不强，很多银行担心贷出去的资金变成坏账，都不愿意将资金贷给中小企业，反而宁可以低息贷款给资金并不匮乏的大型企业。中央政府和地方政府虽然多次号召扶植中小企业，解决贷款难的问题，但并没有从根本上找到解决方法，只能通过贴息贷款的方式来为中小企业争取贷款。然而，这种行为在无意中构成了补贴，成为美国对华反补贴的对象。
2．政策性贷款
我国中央政府或地方政府根据当前的宏观经济形势，为了实现某些国家战略，通常会优先扶植某些产业的发展。对这些产业提供政策性贷款通常是中央政府和地方政府的首选方式。在49起反补贴案件中，有28起涉及政策性贷款，美国商务部对政策性贷款考量主要来自中央政府和地方政府的五年规划报告书和其他政策性文件。
以非公路用轮胎案为例，美国商务部指出，在贵州省国民经济和社会发展第十个五年计划中，明确表明政策性银行贷款和外资贷款应继续为轮胎产业提供服务。为了证明美国商务部的判决是否有据可依，笔者查阅了贵州省第十个五年计划，发现在文件第七章第七节中确实写到要积极地争取国家支持，集中财力、物力等多种渠道增加投入，重点扶植特色优势产业；通过宏观指导、政府贴息、信用担保等形式，支持中小企业和民营科技企业顺利发展，促使传统产品升级换代。在28起涉及政策性银行贷款反补贴案中还有16起案例是类似情况。由此可见，美国反补贴调查中对我国政策性银行贷款是否构成补贴的认定是需要其他证据支持的，这与一般认为只要是国有银行和政策性银行提供贷款就认定为补贴是不同的。
三、调整政府及行业协会行为，应对反补贴调查
（一）政府对企业扶持方式的调整
自从加入世界贸易组织以来，中国政府不断调整市场调控方式，大力削减禁止性补贴，但目前仍存在一些禁止性补贴。通过对49起反补贴案件仲裁报告的总结发现，以出口实绩为目的的补贴被视为禁止性补贴，中国政府要予以高度重视，应该取消，并逐步减少可诉讼类补贴。政府应该为企业创造良好的发展环境，纠正市场失灵，鼓励创新，通过合理的方式对企业给予支持，力求既可以使企业获得实质性的帮助又可以避免反补贴调查，如对研发和贫瘠地区的补贴属于不可诉补贴，政府可以对落后地区发展、企业竞争前研发、教育与技能培训等提供支持，这也是经济发展新常态下经济结构调整与供给侧结构性改革的要求。
（二）政府指导性文件措辞的调整
对49起案件报告的分析发现，中国各级政府编制的政府发展规划报告成为美国商务部实施反补贴调查的证据。以五年发展规划报告为例，我国各级政府五年发展规划是国民经济发展中的重要事件，为未来五年制定发展目标、规划发展方向。美国商务部认为中国五年规划中涉及鼓励发展的产业受到了政府重点扶植、获得了相应补贴，而这种补贴具有专向性。美国政府的这种推断应该引起我们的反思与警醒：无论中央政府的五年规划，还是地方政府发布的地方性文件都要充分考虑开放经济条件下可能面临的风险。因此，政府部门在报告、规划编制等工作中应该有开放经济的思维，注重措辞，不要授人以柄。
（三）行业协会功能的调整
应对反补贴调查，行业协会的作用显得尤为重要。行业协会是政府与企业之间的桥梁，行业协会不但要对我国以及世界各国的相关政策和市场情况了如指掌，还要据此对企业提供咨询、监督、协调等服务。中国企业之所以频繁遭到反补贴诉讼，与中国行业协会功能缺失有很大关系。行业协会任职人员应该由行业内有影响力、有能力、有国际市场运作经验的人担任。行业协会应该对本行业向世界各国的出口量进行规划、协调与预警，防止对出口国家造成产业损害。行业协会要全面深入了解全世界产业的发展现状与未来，包括各国该行业产品的质量标准、技术和市场表现等，为行业内企业的生产、出口提供决策依据。当企业遇到反补贴诉讼时，行业协会上要向政府及时反映，下要积极带领企业应对诉讼。
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发表于 2018-7-15 14:15:08