2018关于跨境电子商务的贸易便利化改革思考

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随着全球经济的深度一体化以及信息与通信技术引起的交易成本和运输成本的大幅度下降，国际贸易交易主体和交易手段出现了巨大的变化，从而形成了以跨境电子商务为主要业态的国际贸易新业态。我国尝试鼓励这种新国际贸易手段的使用，但在试点过程中出现了曲折，我们认为核心问题是目前的贸易监管制度没有适应跨境电子商务这种贸易手段的变化。同时我们认为，跨境电子商务作为国际贸易手段的趋势已经确立，需要通过货物贸易监管制度改革来实现贸易便利化。
一、跨境电子商务需要 贸易便利化改革
随着信息与通信技术的发展，全球使用互联网的用户不断增长，到2016年6月，全球有36. 11亿互联网用户，从2000年到2016年增长了900. 4%。而国际贸易最活跃的区域恰恰是互联网用户最多的区域，其中北美和欧盟的互联网渗透率分别高达89%和73. 9%。中国到2016年互联网用户达到7. 21亿，互联网渗透率达到52. 3%。
互联网的普及以及相关物流、支付等方面的支撑，使全球采用跨境电子商务作为国际贸易的手段从个案到普及，其中B2B和B2C是两种最主要的跨境电子商务方式。据联合国贸易与发展会议估计，2013年全球B2B市场销售额达到15万亿美元，主要集中在美国、英国、日本和中国。全球B2C市场规模为1.2万亿美元，并以15%的速度增长，预测到2020年达到34万亿美元，跨境B2C电子商务在整体B2C的市场份额将从2014年的14. 6%增加到2020年的29. 3%。我国跨境电子商务的发展很快，2010年我国跨境电子商务的进出口额为1.3万亿元，到2014年为4.0万亿元，占我国进出口额的14. 8%。因此，可以这样说，跨境电子商务已经成为国际贸易的重要手段。
由于跨境电子商务采用网络手段，因而相比原来的国际贸易交易模式，这种交易手段出现了以下几个方面的变化：一是交易主体的变化：原来的交易主体是企业对企业，而采用跨境电子商务方式以后，中间品和资本品的交易主体仍然是企业对企业，但是他们之间形成了供应链上下游的关系，因而是供应链贸易，而最终品交易主体是企业对消费者。二是交易内容的变化，原来货物贸易和服务贸易基本是分开的，但是在目前的跨境电子商务平台，可以通过订阅方式进行货物的物理传输，同时也可以通过跨境交付的方式传输数字产品（有关这方面的内容本文不涉及）。三是交易合同的变化，传统贸易主要基于以贸易合同的业务模式，而跨境电子商务主要基于互联网电子商务平台。四是订单类型的变化，传统国际贸易大批量、少批次、订单集中、周期长，而跨境电子商务正好相反，是小批量、多批次、订单分散、周期短。五是结算方式的变化，原来采用信用证结算方式，而跨境电子商务大都采用第三方支付方式。
尽管跨境电子商务只是一种贸易手段的变化，但会影响甚至改变国际贸易体系、国际贸易规则和国内商业规则，同时政府监管部门必须顺应跨境电子商务的变化调整货物监管制度，提高贸易便利化水平。
与传统贸易方式不同，影响跨境电子商务通关效率的主要包括三个方面：本国的通关效率、出口（进口）地的通关效率以及本国和目的地的国内运输效率。因为交易主体发出订单以后，如果是进口货物，首先影响货物进入边境的是出口地的快速运输能力，如果通过港口保税仓库，这样效率相对高一些；其次是出口地的通关效率，如果出口地通关效率低、费用高，必定影响跨境电子商务出口时间和费用；再次是进口国的通关效率，如果进口国的通关效率低、成本高，就会影响跨境电子商务的进口时间和进口通关成本；当交易进口地的通关程序完成以后，就看进口国的快递运输能力。
因此，跨境电子商务所需要的贸易便利化不仅依赖本国监管部门的通关效率、运输设施和快速组织运输的能力，同样也依赖进（出）口地的贸易便利化水平。
从目前各关境区的贸易便利化水平看，存在着很大的差异。世界银行2016年《营商环境报告》衡量了货物进出口总过程中的单证合规、边界合规和国内运输等三组程序，以测算各个不同关境区相关的时间和成本（不包括关税）。表l是世界银行2016年对189个经济体采用进口和出口方面的四个具体指标来测量的跨境贸易，我们列出了主要的经济区域和关境区。我国排在第96位，无论是进出口时间，还是进出口费用，我国居于189个关境区的中游位置，可以看出，我们目前的贸易便利化水平不高。
二、跨境电子商务面临的 贸易便利化障碍
我国跨境电子商务从2005年开始，经历了2005年的个人代购到2007年淘宝的全球购（C2C模式），2008年三鹿奶粉事件以后海淘购物模式开始成为主要的个人海外消费模式。之后我国在不同城市进行了跨境电子商务的试点，2014年被称为跨境电子商务元年，2015年跨境电子商务进口增速加快，形成了三种主要模式，即平台模式（如天猫国际采用的电商平台模式）、自营模式（京东全球购、聚品优美等）和淘宝全球购( C2C)。
2015年我国跨境电子商务全面爆发的主要原因是跨境电子商务企业利用政策模糊或者政策执行不严等因素进口大量的消费品，而不是政府希望看到的通过跨境电子商务扩大出口。
2016年3月24日，财政部、海关总署和国家税务总局联合发文《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》，明确了跨境电子商务进口需要交纳的各类税费。同时，海关总署要求自2016年4月8日起实施《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》，财务部等11个部门公布了《跨境电子商务零售进口商品清单》。
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受到各方面的反响，为了减少新政的冲击，2016年5月24日，海关总署发布了《关于执行跨跨境电子商务零售进口新的监管要求有关事宜的通知》，在过渡期内，在试点城市继续按税收新政实施前的监管进行监管，即网购保税商品一线进人海关特殊监管区域或保税物流中心（B型）时暂不验核通关单，暂不执行《跨境电子商务零售进口商品清单》备注中关于化妆品、婴儿配方奶粉、医疗器械、特殊食品（包括保健食品、特殊医学用途配方食品等）的首次进口许可证、注册或备案要求。对于直购模式，过渡期内，暂不执行《跨境电子商务零售进口商品清单》备注中关于化妆品、婴儿配方奶粉、医疗器械、特殊食品（包括保健食品、特殊医学用途配方食品等）的首次进口许可证、注册或备案要求。
之所以出现这种情况，我们认为是因为目前的货物监管制度不能适应跨境电子商务这种贸易手段需要快速进出货的特点。
（一）没有从整体上设计一套具有跨境电子商务特点的货物监管制度
跨境电子商务货物监管制度改革的指导思想应该是建立在贸易安全、风险管理制度下的简化监管措施。作为货物贸易的监管部门，要首先建立贸易安全和分类风险监管制度，而目前在跨境电子商务货物监管上的问题恰恰是高风险的特殊货物监管不严，低风险货物监管不简化。所以在跨境电子商务方面，首先要识别出哪些应该归类为特殊货物。这些货物是否应该禁止通过跨境电子商务？哪些可以采用跨境电子商务手段但需要重点监管？从目前看，特殊货物主要涉及生物医药产品中的易感染品和危险品。由于货物产品本身在不断细化，因而特殊货物并非笼统的一个大类，而是要进一步细分出来。例如，危化品的监管需要根据危化品的含量和危险程度进行分类，参考国际通行做法（例如，日本对少量危险物有明确定义，对于少量危险物在储存和运输中实行分类监管），对于微含量无风险危化品按照正常货物监管，而目前我国《危险化学品安全管理条例》和《危险化学品目录(2015)》并没有做到这一点。
在国际高水平自贸区协定海关管理和贸易便利化中，将货物分类为高风险货物和低风险货物，高风险货物涉及贸易安全和动植物检验检疫等问题，海关将查验行为主要集中于高风险货物，而简化低风险货物的通关和移动。这就要求在跨境电子商务货物监管过程中，首先要识别和分别建立风险监管制度，这是推进跨境电子商务贸易便利化的前提。
（二）跨境电子商务货物监管机构的协同不够
对于非特殊货物，要简化监管措施。从跨境电子商务的进口看，其业务流程包括货物进口前准备、准备单证、货物报检（一般法检商品和特殊商品）、货物报关（进境备案清单）、缴纳关税、海关查验和货物放行，从跨境电子商务的出口看，包括准备单证、货物报检（适用法检商品和特殊商品）、货物报关、海关查验和货物放行，这些涉及20多个政府监管部门，如果没有政府监管部门之间的协作，会影响通关效率。从贸易便利化的角度看，我国对预裁决（海关估价、原产地）、确定和公布平均放行时间、快运货物和国际贸易单一窗口等条款或者没有实施，或者未完全实施。而这些贸易便利化措施恰恰又需要各监管部门的协同，通过协同才能达到贸易便利化。例如确定和公布平均放行时间，放行时间(T)包括货物抵港时间(Tl)、卸货到申报时间( T2)、政府部门处理到放行时间(T3)和放行到出库流通时间( T4)之和，这样会涉及海关、国检、税务、外管、港口、仓库、货代等政府部门和商业机构之间的协同，而这一点恰恰是跨境电子商务最需要知道的信息。
（三）没有形成全国性国际贸易单一窗口这样的系统性平台
我国主要跨境电子商务试点企业在系统性平台方面进行了许多尝试，都建立了公共信息服务平台，其中杭州跨境电子商务综试区相对最为完善，它们构建了信息共享体系、金融服务体系、智能物流体系、电商信用体系、统计监测体系和风险防控体系，以及线上单一窗口平台和线下综合园区平台等六体系两平台，实现了跨境电子商务信息流、资金流、货物流三流合一。但是这种地方性的系统性平台无法实施统一的数据元标准，需要政府监管部门的协同和推进。同时，数据元标准化要符合国际惯例，主要参考联合国贸易便利化与电子业务中心( UN/CEFACT)发布的33个建议书。如果没有完成数据元标准化工作，各地跨境电子商务系统之间就无法交换数据，会对监管和统计带来困难。特别是关境之间因为没有数据元标准化，必然会出现跨境之间的数据无法交换，从而影响关境之间及不同政府机构之间的监管合作。
因此，我们要加快跨境电子商务的发展，必须要推进贸易便利化改革。
三、建立适合跨境电子商务的 贸易便利化措施
要建立适合跨境电子商务的贸易便利化措施，首先要以系统对接系统，以电子化的监管系统对接跨境电子商务的商业业务流程系统。而要对接系统，需要根据跨境电子商务的业务流程再造来形成系统之间的对接，实现风险管理基础上的高效运作。
（一）适合我国跨境电子商务的进出口业务流程再造
跨境电子商务进出口业务流程再造是建立适合跨境电子商务贸易便利化的基础。要根据货物分类监管要求设计跨境电子商务的业务流程和监管模式。首先，可以将货物分类为高风险货物和低风险货物，对两种不同类型的货物采用不同的流程监管方式。对于低风险货物，又可以将这些货物分为无商业价值、低值不涉税、低值涉税和高值四类，根据这四种不同类型简化低值物品通关手续，例如，探索大类备案的通关方式，适应跨境电子商务进出口货物种类多，更新快的特点。其次，授权跨境电子平台可以定期集中申报。再次，采用担保形式，先放后税。最后，海关可在办公地点和正常工作时间之外办理验放／通关。
（二）对照世界贸易组织贸易便利化协定以及全球区域贸易协定中的贸易便利化措施，结合跨境电子商务的特点，探索适合我国跨境电子商务特点的贸易便利化措施
根据全球200多个代表性区域贸易协定贸易便利化条款中出现的前十大高频率条款，对照WTO《贸易便利化协定》(TFA)，提出我国跨境电子商务贸易便利化改革推进思路。
区域贸易协定贸易便利化条款中最常出现的条款包括：与海关相关信息的交换、手续和程序的简化与统一、关税和其他贸易便利化的合作、信息的发布和可得性、申诉、法规／手续的协调、事先裁定、实施前公布、风险管理、自动化／电子提交等（如表2所示）。政府监管部门应该系统梳理贸易便利化的推进方向并明确各责任部门，通过贸易便利化工作部际联席会议协调推进。根据表中高频率出现的贸易便利化条款，我们认为在对标WTO《贸易便利化协定》的基础上，应在信息的发布和可得性、风险管理、自动化／电子提交等领域优先试点和执行。
（三）以国际贸易单一窗口系统建设为基础监管平台，以平台推进货物贸易便利化措施的落实，形成适合跨境电子商务的营商环境
国内在建的国际贸易单一窗口主要有两大类，一类是四个自贸试验区分别建立的国际贸易单一窗口，另一类是各跨境电子商务综合试验平台建立的公共服务平台。我们认为，国际贸易单一窗口是一个国家的基础设施，不应该出现多个国际贸易单一窗口系统，这样会造成监管和贸易便利化方面的混乱。目前，国家应该在对现有国际贸易单一窗口进行评估的基础上建立真正意义上的国际贸易单一窗口。
1．国际贸易单一窗口系统模式的确定
国际上目前的国际贸易单一窗口主要有三种模式：一是单一资料自动处理系统模式，新加坡采用这种模式；二是单一自动系统模式，美国采用这种模式；三是单一机构模式，瑞典采用这种模式。我们认为，我国货物贸易额不仅巨大，而且有不同的贸易方式，政府监管机构众多，因而应该借鉴单一自动系统模式，但考虑到目前海关和国检已经建立了各自独立的信息系统，应该考虑建立单一集成系统和接口系统相结合的模式。
2．以数据元标准化建设为突破口加快贸易便利化部门的协同
目前，我国建立了16个部门和单位组成的国务院贸易便利化工作部际联席会议制度，可以专门成立国际贸易单一窗口数据元标准化工作组，负责推进和协调各部门涉及进出口通关监管方面的数据元标准化工作。
数据元标准化是国际贸易单一窗口建设的一个至关重要的前期基础性工作，做好这个基础性工作，不仅有利于推动后续各部门信息系统对接的程序简化和效率提升，而且有利于未来我国海关在《全球贸易安全与便利标准框架》 ( WCOSAFE)下进行国际合作。目前，许多国家在建设国际贸易单一窗口时都采用了世界海关组织的WCO DataModel第3版作为数据元的参考标准，做到了数据元的国际标准化。从国际经验来看，美国国际贸易单一窗口项目主导机构曾对不同部门所要求的全部表格进行了审核，汇集了一份3000项数据的数据元清单，该机构花费大量时间将90%的冗余数据削减，缩短到一个不足200个数据元组成的标准数据集，大大提高了后续单一窗口建设的运作效率。我们可以借鉴美国的经验，成立或指定专门的协调机构。数据元的标准化要符合国际惯例，主要参考联合国贸易便利化与电子业务中心(UN/CEFACT)发布的33个建议书。
3．将贸易许可程序的链接形式转变为内嵌式
在跨境电子商务进出口业务中，肯定会出现贸易许可问题，因而必须将贸易许可纳入单一窗口，建议在国务院贸易便利化工作部际联席会议制度下协调相关部门，将贸易许可的审批程序纳入国际贸易单一窗口平台，将目前贸易许可程序的链接形式转变为内嵌式，进一步提升贸易许可货物通关的便利化。
4．明确单一窗口的运营收费模式
国际贸易单一窗口的维持运营，除前期开发费用之外，后续每年还需投入一定金额的维护费用和新增功能模块的运营费用。从其他国家和地区经验来看（见表3），新加坡、中国香港、德国、日本等主要贸易国家／地区基本都采用按交易付费的模式，根据用户的申报业务量付费，相对比较公平合理。鉴于后续预留了增值服务功能模块，建议我国国际贸易单一窗口的收费模式参考香港地区的做法，即一般业务模块内按交易付费（政府可制定最高限价），使用增值服务模块则按用户需求另行计费。
5．加快国际贸易单一窗口的立法工作
跨境电子商务业务流程和监管模式的变化必须通过不同的法律、法规和政策来规范，因而一方面是适应跨境电子商务贸易便利化而需要制定新的贸易便利化措施的过程，另一方面是对相关法律，法规和政策进行调整的过程。
国际贸易单一窗口的法律框架一般包括以下三个方面：其一是法律基础，即通过法律、法规或法令对单一窗口授权，为政府部门间数据进入和分享以及跨境信息交换授权；其二是授权法律框架，包含竞争、争}义解决和责任问题、数据质量、数据保护、数据隐私和数据电子签名交换、电子文件同纸质文件的等价、电子订约等；其三是法律的国际标准，即非歧视性、技术中立、法律互相操作性和地理中立等。从其他国家的建设经验来看，新加坡、美国和瑞典在单一窗口建设的过程中，都提前进行了法律法规制定方面的设想和规划，比如新加坡分别制定了证据法( 1996)、电子贸易法( 1998)等，这些法律法规的出台保障了单一窗口的顺利运行。
（作者单位：①同济大学经济与管理学院，②上海社会科学院世界经济研究所；责任编辑：王勇娟）
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