2018贸易便利化背景下进出口商品安全监管及通关模式研究

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改革海关监管、检验检疫管理体制，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，是十八届三中全会关于构建开放型经济新体制的核心要求。按照贸易便利化协定（TFA）、技术性贸易措施协定等WTO货物贸易协定规则，落实国务院关于三互推进大通关建设改革方案要求，在贸易政策合规中探索进出口商品安全监管及通关模式改革，缩短通关时长、协调贸易安全与便利。
一、我国进出口商品质量安全监管的职能要求
对于检验检疫部门，口岸质量安全监管职责要求是法律赋予的，其部门法律授权均在进出口、进出境和国境的口岸，履职的主阵地在口岸。
(一）我国法律、法规和相关措施
1?商检法
为了规范进出口商品检验行为，维护社会公共利益和进出口贸易有关各方的合法权益，促进对外经济贸易关系的顺利发展，我国设立进出口商品检验部门，主管全国进出口商品检验工作。
2?食品安全法
国家出入境检验检疫部门（CIQ）对进出口食品安全实施监督管理。进口的食品、食品添加剂应当经出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验合格。
3?质检总局三定方案
检验监管司：对进出口商品质量安全风险进行分析评估；承担国家实行许可制度的进出口商品验证工作。
进出口食品安全局：承担进出口食品化妆品的检验检疫、监督管理以及风险分析和紧急预防措施工作；收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报国家食品药品监督管理总局。
4?十八届三中全会《决定》
改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制；推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。
5?质量发展纲要（20112020年）
建立和完善进出口农产品和食品质量安全保障体系、进出口工业品质量安全监控体系；强化食品质量安全风险预警、完善产品伤害监测系统、加强产品质量安全风险预警。
6?国务院落实三互推进大通关建设改革方案
推进单一窗口建设，将电子口岸建设成为共同的口岸管理共享平台；研究建立口岸风险布控中心；落实世界贸易组织《贸易便利化协定》；制定口岸工作条例。
7?消费品标准和质量提升规划（20162020年）
建立质量监管与贸易便利化相统一的进出口消费品质量安全监管体系；建成覆盖全国口岸的进出口商品质量安全监测网络，推动建立进出口商品风险和伤害信息监测与交流平台，加快进出口商品质量安全大数据处理与评价中心建设。
8?质量监督检验检疫事业发展十三五规划
加快推进以风险管理为核心的检验检疫监管模式改革，实施国门安全工程，强化食品农产品安全和进口消费品安全防范，坚守国门安全底线。
(二）国际协定方面
1?技术性贸易措施协定
各成员应保证技术法规的制定、采用或实施在目的或效果上均不对国际贸易造成不必要的障碍。
2?实施卫生与植物卫生措施协定
所采取的检疫措施只能限于保护动植物生命或健康的范围；不应构成国际贸易的变相限制。
3?贸易便利化协定
设立为海关监管目的的风险管理制度，将通过选择性标准进行的风险评估作为风险管理的依据；建立单一窗口。
二、我国进出口商品质量安全监管的瓶颈
国务院研究确定促进贸易便利化推动进出口稳定发展的常务会议，要求抓紧出台一次申报、一次查验、一次放行改革方案，分步在全国口岸实行，原则上工业制成品不再实行出口法检，抓紧研究法定检验体制改革方案。
（一）管办尚未有效分离
管办分离是采信和验证工作的基础。我国政府改革的核心是职能转变。政府不处理具体的微观检验业务,这些由第三方机构承担。从WTO/TBT层面的技术法规、标准和合格评定三要素来看，政府制定技术法规、产业界主导标准、第三方技术机构实施符合性评定。法定检验体制改革的表象是法检目录调整，本质则是管办分离。
以欧盟为例，欧盟指令的产品范围即为欧盟政府法定监管范围，也就是欧盟的法检目录。发达国家对这些法定检验产品并非政府检验，而是交由市场化的第三方技术机构，且监管重点放在事后监测、监控上，这与我国消费品标准和质量提升规划（20162020年）提出的建立质量监管与贸易便利化相统一的进出口消费品质量安全监管体系，建成覆盖全国口岸的进出口商品质量安全监测网络，建立进出口商品风险和伤害信息监测与交流平台，加快进出口商品质量安全大数据处理与评价中心建设等内容相一致。
（二）规则亟需制订
与欧美日等发达国家相比，我国在产品伤害监测、消费品安全、缺陷产品召回等方面的法律、法规仍不健全。十八届三中全会指出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管。目前，一些包括进出口商品监管在内的质量安全技术法规亟需制订。政府需要完善消费品质量安全法律法规，加快推进标准化法修订以及消费品安全法、质量促进法等立法工作。
欧盟理事会通过《技术协调与标准新方法决议》确立了在制定技术协调指令中采用标准的方法；新方法指令规定了产品涉及安全、健康、卫生、环保、能效等方面的基本要求，技术细节通过引用或参照相关技术标准来协调。欧盟常规指令涵盖机动车、特种设备、电气设备、玩具、医疗器械、铁路产品、消防产品、船用设备、用能产品、建筑产品、电磁兼容等方面。
（三）技术机构有待整合
保障管办分离、制定规则的法检体制改革顺利进行，检验检测认证机构整合是一道绕不过去的坎。我国检验检测认证机构尚处于发展初期，布局结构分散，重复建设严重，体制机制僵化，行业壁垒较多，条块分割明显，国际化程度不高，难以适应完善现代市场体系和转变政府职能的要求，迫切需要通过整合做强做大，提升核心竞争力，激发市场活力。
由于行业、条块等管理及历史原因，我国的检验检测认证机构分散在国务院各部委办局所属事业单位，检验检测认证机构整合又涉及事业单位改革，现实中对承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别的划分推进并不顺利，事业单位都与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。
三、TFA背景下我国进出口商品质量安全监管模式的创新
从欧美发展经历来看，政府规制分为统一的市场监管体制和一体化的口岸管理体制。欧美口岸管理部门与市场消费保障部门建立了完善的监管协调机制。全球运输和贸易便利化伙伴关系研究机构（GFP）的研究结果表明：目前各国边境和口岸管理正在呈现边境整合管理的趋势。
（一）充实单一窗口下三个一、三互内涵
1?充分发挥国务院贸易便利化工作部际联席会议的协调作用
各成员单位要按照职责分工，深入研究贸易便利化工作推进中特别是TFA实施中的重大问题，制订相关配套政策措施或提出政策措施建议，认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项。
2?稳步落实当前既有政策
三互大通关建设改革方案提出：全面推进一站式作业，推行联合查验、一次放行等通关新模式，海关、检验检疫需要对同一运输工具进行检查时实施联合登临检查，需要对同一进出口货物查验时实施联合查验，在旅检、邮递和快件监管等环节全面推行关检一机两屏；广泛实施口岸通关无纸化和许可证件联网核查核销；研究建立口岸风险布控中心；探索行政执法权相对集中行使和跨部门联合执法。
消费品标准和质量提升规划（20162020年）提出：统一国内和进出口消费品质量监管规制，建立监管协调机制。这为建立市场监管地方事权和进出口监管中央事权之间的协调机制指明了方向。
3?堵住制度漏洞
欧盟CE产品入境时，按照欧盟第三国进口产品安全规则符合性检查条例，不符合监管要求的商品会被海关截留并移交欧盟消保部门。我国当前一些在CCC目录却不在种类表L目录中的商品进口时逃离了强制性认证许可监管。类似的还有特种设备等，这些许可要求并不在当前的海关监管证件代码表中。
关检2003年的第125号公告，将原海关监管条件C一律调整为A。CCC制度确立后，种类表中民用商品入境验证检验检疫监管代码变为L。按照质检总局6号令，民用商品入境验证L包括进口质量许可制度和强制性产品认证的民用商品，也就是说L目录与CCC目录并不是同一目录。
（二）整合口岸监管职能
1?进出口商品验证管理
现行商检法中的国家技术规范的强制性要求属于TBT协定中的技术法规，即国家法律、法规、部门规章、强制性国家标准等文件的并集。特种设备安全法、医疗器械监督管理条例、农业机械安全监督管理条例、电器电子产品有害物质限制使用管理办法等一批技术法规范围涵盖的商品，部分商品并不在现行种类表内。
海关进出境货物和物品中，上述未列入法检目录但其他法律法规规定须由CIQ实施监管的商品，加上对实施许可制度和国家规定必须认证的验证管理商品，以及进口机动车产品认证监管和入境验证，能源效率产品入境验证，自愿性有机认证产品入境验证等，如同道路交通安全法中对机动车的安全技术检验实行社会化要求，检验检疫入境验证的集合为基于社会化监管的大验证改革模式。
2?完善许可证件监管
海关监管与征税、缉私、统计列为四大传统业务，当前海关贸易管制监管证件代码一览表中，从1～9、A～y，尚不包含如放射性药品进出口批件、民用爆炸物进出口审批单、人类传染源材料出口证明、技术进出口许可证及合同登记证等许可证件，而这些许可事项随着国务院两个清单制度建设及国务院各部门行政许可事项服务平台搭建而凸显。
同为口岸管理部门，在供应链安全与贸易便利化背景下，按照三互大通关工作要求，基于商品检验大验证职能与海关监管职能相叠加，推动基于关检职能的进出口商品质量安全监管共治模式，寻求贸易安全与贸易便利的价值统一，建设现代化海关、检验检疫和探索一体化的口岸管理体制。
（三）改革通关模式
1?贸易政策合规
加快构建开放型经济新体制，坚持世界贸易体制规则，要进一步加强贸易政策合规工作。商检法立法目的及国务院目录调减原则都是要求检验检疫宏观管理进出口商品，而非以往微观检验。
通关单由商检法实施条例提出，商检法原为通关证明，也就是说法律中提到的通关证明在法规中被缩小范围限定为通关单；检验证单与进出口批次的对应关系是基于风险管理的抽样，那么通关证明/通关单都是基于抽批检验结果而出具的，与批次的关系也是基于抽批关系。既然如此，通关单是否有必要与批次一一对应出具？欧美发达国家对其技术法规范围内产品出入境监管均没有采用通关单制度；检验检疫机构签发出入境货物通关单的行为，从信息公开的两个清单看，属于行政确认而非行政许可，而目录内的商品，无通关单/通关证明的进出口行为涉嫌逃漏检。
2?通关证明从批次到企业转变
宏观质量管理要从管批次向管企业转变，强化企业质量主体责任。当前贸易便利化、跨境电商新业态、关检三互、三个一等背景下，通关单需要在法律框架下改革。关、检通关单联网核查后实质上变为一道计算机操作指令，响应总理在国务院部门放管服、大数据建设和信息公开等会议上提出的让数据多跑路、让企业和百姓少跑路。
试点在跨境电商新业态中改革通关文牒，取消通关单以往物理模式、一批一单，改为电子指令、一企一单，其有效期可参照进出口企业信用管理周期，变通关单次票为年票，打造不停车通关ETC电子高速公路，从而提高大通关速度。待试点完善后，一般贸易等其它进出口商品全部实施基于企业主体的通关单改革。
［参考文献］
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［4］阳振荣?全球贸易安全与便利背景下海关职能整合与创新研究［D］．上海:复旦大学国际关系与公共事务学院,2010．