2018我国农地制度的演变及私有化改革探析

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　　   ;摘要;本文首先回顾了我国建国以来农地制度的四次改革进程，了其经验与成败得失，了现行家庭承包责任制实践过程中存在的一些缺陷，并展望了今后土地制度改革的方向，实行土地私有化模式。
   ;关键词;农地制度;家庭承包责任制;私有化
   “三农”历来都是我国党和国家工作的重点，“三农”问题归根结底就是土地问题。在我国现阶段生产力尚不发达的条件下，土地仍是广大农民赖以生存的“护身符”，土地对于对于广大农民来说仍具有重大的意义。本文拟分析新成立以来农地制度的历次变革及意义，并展望今后农地制度变革的方向。;
   一、;建国以来农地制度的历次变迁
   ;新中国成立以来，我国农地制度大致经历了四次改革和调整，一是50年代初，依靠革命暴力摧毁了封建土地所有制，实行土地农民私有制；二是1953—1957年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社；三是1958—1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社；四是1979年以来的家庭联产承包责任制，实行土地集体所有，由农户家庭经营。四次土地制度的改革和调整，对农业生产和产生了不同的作用和，其中既有成功的经验，也有沉痛的教训。只有认真回顾，总结历史，已史为鉴，才能在改革的前进大道上少走弯路，以此来探索和改革符合我国国情、能促进生产力、代表最广大农民根本利益的农地制度。下面我们来详细回顾一下这四次土地改革的历程。  

   （一）;50年代初的土地改革
    新中国成立初期，随着人民解放战争的不断胜利，在广大解放区内，约有2.64亿农民仍未进行土地改革。实现这些解放区的土地改革，既是新民主主义革命的重要遗留任务之一，也是为促进农业生产，实现国家财政经济状况好转的必要条件之一。为此，国家颁布了一系列关于土地改革的文件以推动土地改革运动。通过土改，消灭了封建地主土地所有制，实行农民土地所有制，农村土地制度发生了根本性变革，真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是：土地所有权和经营权高度统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自主经营者；土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为；国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展，对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。与1949年相比，1952年全国粮食产量增长42.8%，棉花增长193.7%，农业总产值增长41.4%，农民的购买力提高了一倍。但是，随着农业生产的进一步发展，这种分散落后的小农经济的局限性就突现出来了：一是农民虽然拥有土地所有权，但由于农村生产力极其落后，个体农民拥有的生产工具严重不足，生产资料和资金也十分缺乏，不少农民在生产中遇到了很大的困难，单靠自身的力量难以解决。二是以一家一户为生产单位的分散个体经营，力量相当薄弱，积累率低。有的地方甚至连简单的再生产都难以维持，根本无法抵御农业生产过程中遭遇的各种灾害，更没有能力采用先进的农业生产工具和技术，以及进行必要的大规模的农田水利基础设施建设①。于是国家便倡导农民互助合作，建立各种形式的互助组，以此来克服小农经济的缺陷，因此便开始了第二次土地改革。   
   ;（二）1953—1957年的初级农业合作化
    从1953年开始，我国进入了主义改造时期。为了在较短的时间内集中最大力量发展农业生产以支援国家大规模的建设，国家决定实行农业的社会主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。于是全国各地掀起了大办农业合作社的热潮。初级农业合作社的基本做法是：在允许社员有小块自留土地的情况下，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，合作社按照社员入社土地的数量和质量，获得土地收益。初级农业合作化还是承认土地归农民个人私有，只是使用权由个人使用变为集体共同使用。为了克服分散落后的小农经济的局限性，国家提倡发展互助合作，是适应当时国家经济形势发展需要的必然选择。尽管曾出现过一些急躁冒进的做法，但总的说来，其发展还是健康的。初级农业合作社的建立，克服了以自有土地、自我经营为主要特征的个体小农经济所不可避免的缺陷，表现出显著的优势，使弱小的农民在互助合作的基础上得以进一步增进利益，促进了农业经济的大发展，体现了广大农民的根本利益。但是国家确立的以农业生产促工业发展的政策为后来的二元经济结构产生埋下了隐患，人为地损害了广大农民的利益。   
    （三）1958—1978年的高级农业合作社和人民公社
    从1956年初开始，初级社没来得及巩固，高级社就在全国就进入了大发展阶段。12月底，高级社达到54万个，入社农户已超过1亿，占农户总数的87.8％。高级农业合作化废除了土地私有制，使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有。这是农村土地所有制度的又一次重大变革，标志着农民土地私有制改造的成功和农村集体土地所有制的确立。但是农业合作化的改造过程中存在着过急，工作过粗，改变过快，形式过于简单划一的倾向，突出地表现在初级农业合作社在一年的时间内就全部过渡到了高级农业合作社，这在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。生产资料社会主义改造基本完成后，中国进入了全面建设社会主义时期。如何建设社会主义、发挥社会主义制度优越性，迅速改变贫穷落后的面貌，成为当时中国面临的迫切问题。“赶超英美”、“多快好省建设社会主义”的思想占据了人们的头脑，经济建设中“左”倾思想进一步发展，于是促成了“大跃进”和人民公社运动。人民公社化的途径是在高级合作社基础上小社并大社。至1958年11月初，全国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1%。通过人民公社化运动，原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，分配上实行平均主义。农村土地仍然属于集体所有，由集体统一经营。但此时的集体已经由高级合作社转变为人民公社。公有化的程度越来越高，土地的经营使用权完全掌握在政社合一的人民公社手中，国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动，土地上的任何权利都不能转移、出租。   
    从总体上讲，这阶段土地制度的变迁对我国农业发展的负面影响是巨大的，虽然这期间主要农产品产量和农业总产值有所增长，但增长的速度比较缓慢，农业经济效益呈下降趋势，人民生活水平并没有得到提高。到1978年，全国平均每人占有的粮食大体仍相当于1957年的水平，全国农村还有2.5亿人没有解决温饱问题，甚至在三年自然灾害期间，全国饿死了上千万人。总结人民公社制度安排失败的原因，我们认为是在人民公社产权制度下，产权残缺必然导致劳动监督成本过高和劳动激励过低的问题①。因为，其一是人民公社产权制度安排，对任何单个社员来说，他都不拥有相对于其他成员的对生产资料排他性使用权、转让、收益和处置权。在这种情况下，公有财产的收益与损失对每个当事人都有很强的外部性，这种外部性随着集体经营成员的扩大而加强，这导致了劳动监督成本过高；其二是人民公社产权制度追求的是社区内的绝对平等，这种制度不提供劳动激励规则，在有限监督的情况下，个别社员增加劳动供给的结果，不但只能得到分配的平均产品，甚至劳动的边际成果也得分配。既然规则不允许个人努力实现收益最大化，那么他则通过努力最小化降低劳动成本，于是变出现了劳动激励缺乏问题。也就是说社员素质和生产要素素质都没有达到公有程度的要求，形成了干多干少一个样，吃“大锅饭”，极大地挫伤了农民的积极性，损害了农民的根本利益。  

   ;（四）1979年以来的家庭承包责任制;
    ;1978年12月安徽凤阳小岗村由农民自发兴起的包干到户揭开了我国农村经济体制改革的序幕。特别是十一届三中全会后，农村土地改革在全国轰轰烈烈的展开，到1983年，全国农村实行双包到户的生产队比重高达95%以上。家庭联产承包责任制的确立和发展，是农村土地制度的改革和创新，它打破了人民公社体制下全面集中土地所有权和经营权的格局，采用了把土地使用经营权发包给农民的办法，实行以农户家庭为单位的分户承包经营。家庭联产承包责任制的推行，纠正了过去长期存在的土地所有权和使用权高度集中统一、经营方式单调的弊端，改变了农民与土地的关系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，受到农民的普遍欢迎，极大地调动了农民的生产积极性，极大地促进了农村经济的高速发展。1993年开始的第二轮土地承包，国家又出台了相关文件和，规定土地承包期再延长30不变，同时允许农户之间承包的土地可以以转包、转让、入股、租赁等形式流转。虽然现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性，保持了农村社会的稳定，有力地促进了农业和农村经济的发展。但是，作为一种制度创新，家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革，一些深层次的问题仍未解决，因此不可能一劳永逸地解决产业生产中的全部问题，但在当时历史条件下仍能进行这样的创新和改革也是难能可贵的了。具体来说，家庭承包责任制在实践中存在着如下一些缺陷：（1）集体土地产权主体不清。我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定。但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为含糊。如在《宪法》中，笼统界定为集体所有，在《民法通则》中界定为乡（镇）、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织①。如此关系到亿万农民身家性命的大事，在法律上居然是空白盲区。无法可依，又怎能依法治国？农民对土地权利的概念在一定程度上可以反映土地产权的稳定性。大量调查表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权的概念也是很淡薄的。（2）农民的土地承包权不稳定。家庭承包责任制的实行，实现了集体土地所有权与使用权的分离。在绝大多数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地调整是司空见惯的事，然而这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。虽然现在将土地承包期在原先15年的基础上再延长30年，但30年之后怎么办？是继续延长承包期还是土地收归国有？如果是前者，广大农民继续享有使用权，而无所有权。既然农民能够长期使用土地，为什么不赋予农民其使用权？其实农民长期使用土地实际上也表示农民拥有土地所有权，只是没有得到承认而已。这种有名无实的做法需要改革。土地的频繁调整与过短的承包期限，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感，农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。虽然政府要求农户和集体之间签定书面的土地承包合同，但在现实中，随意解除土地承包合同、侵犯农民合法权益的现象经常发生。在不少地区，许多农民根本没有书面的土地承包合同。（3）农民承包土地所交费用的性质不清，农民的应得权益得不到保障。现行农村土地制度规定农民拥有土地使用权，大部分经营权和剩余收益权，即“交够国家的，留足集体的，剩余全是自己的”，也即农民的土地收益分配顺序是先国家、再集体、最后才是农民自己。如果哪年土地歉收了，农民连自己一年所需的生活资料都难以满足，那他还要“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”吗？这样一种分配顺序，其实已经将农民置于一种十分被动的地位。农民并没有成为一个真正的完全的市场主体。同时由于集体是农民的集体，是由一个一个农民组成的，因此，在一定意义上农民是土地的终极所有者，集体作为所有者的利益必须体现在农民身上，但实际情况中，由于农民向集体组织交纳的不是地租而是“提留”，因此失去了承包关系确立前事先谈判的可能，只能按集体支出的状况来确定收费的标准。基础政府组织随意收费，加重农民负担等做法成了普遍情况。（4）各级政府随意征地，侵犯农民利益（关于该问题将另撰文进行阐述）。各地政府在实际工作中，为发展经济需要，如城市建设、基础设施建设、设立开发区等，任意侵占农民土地，用地如点菜，有很大的随意性。政府一旦确定要征用土地时，也不征求农民的意愿，红头文件一发就宣布实施。征用后只是象征性地补偿给农民青苗损失费和一点安置费，与土地实际的价格相差甚远。更有甚者，一些地方政府以很低的价格征用农民土地后，再以高价倒卖给各类开发商，从中赚取差价，成为某些部门甚至个人的利益。所谓的集体所有制演变为国家所有制。（5）土地流转制度存在基本缺陷。从经济学的角度看，尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和动力。由于土地所有权主体界定不清及权属关系混乱，土地抵押未展开，推动土地流转运行的金融动力不足，作为控制和调节土地流转的市场杠杆—地租和地价还未显现出来。土地流转受到土地市场发育状况的限制，受到宏观改革环境的限制，还受到土地资源稀缺性的限制，必然导致土地资源配置效率的低下①。