2018试论我国全面预算管理监督制度的构建

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　　论文关键词：全面预算监督制度；全口径；全组织；全过程；政府收支分类改革
　　
　　论文摘要：预算管理监督是政府预算管理中的重要环节，建立“全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度”具有重大的理论和现实意义。特别是我国从2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，建立这样一套完整规范的政府收支分类体系必将对我国全面预算监督制度的构建产生深远的影响。在此基础上，我们提出了构建全面预算管理监督制度的具体建议。
　　　
　　预算管理监督是监督机制建立的核心内容，是政府预算管理中的重要环节，而建立“全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度”，对于保障稳定长效财政监督机制的实现具有重要的意义。所谓“全口径”，是指将预算监督的口径覆盖包括非入在内的全部财政资金的管理过程；“全组织”是指构建由立法机关、司法机关和机关实施的国家监督和由中介机构组织、其他党派、社会团体、单位、社会舆论实施的社会监督相结合，外部控制和内部控制并举的预算监督网络体系；“全过程”，是指将监督工作寓于财政资金预算管理的全过程，包括预算的编制、执行和调整、决算等环节。
　　政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。随着财政体制的逐步建立和各项财政改革的深入，我国原政府预算科目体系的不适应性和弊端日益突出，财政部决定自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出分类在内的完整规范的政府收支分类体系。这一改革必将对我国建立全面预算监督制度产生深远的影响。
　　
　　一、预算监督的理论依据
　　
　　(一)委托一代理理论：视角
　　在某种程度上，政府可以看作是一个国家或社会的代理机构，承担着公共受托的责任，同时，公民需要向政府纳税、缴费，以此来弥补公共产品的供给。这样，政府预算就体现为公民、政府和政府内部职能机构就政府活动和方向所形成的一种委托代理关系。委托一代理理论认为，在委托人和代理人之间存在着明显的信息不对称，在此前提下，委托人总要面临“代理成本”问题。大量研究表明，解决这一问题的总体思路有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制。但是由于“所有者缺位”和“激励不足”等问题，在很大程度上减弱了激励的内在动力。只有依靠建立和加强监督机制，才能最大限度地缓解公民、政府和政府组织内部的信息不对称问题。同时，由于政府预算体现出来的是一种多层次的委托代理关系，包括社会公众对立法机构、立法机构对政府、政府对政府职能机构、上级机构对下级机构、各机构对机构工作人员的长长的委托代理链条。利益冲突和权力不匹配等问题不可避免地会带来预算资金管理的混乱和无效率。而加强预算监督，构建全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度就成为确保财政资金使用合规高效的必然选择。
　　
　　(二)宪政分权学说：学视角
　　宪政分权学说，又称为“三权分立”学说，是西方宪制理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。概括起来，其基本内核主要包括以下三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构负责具体行使。宪政分权学说的合理成分对于我国预算管理制度的改革具有一定的借鉴意义。预算管理权力是一个国家经济权利的核心之一，预算资金分配和管理往往是政府利益矛盾最为集中的地方。因此，构建完善的预算管理监督机制需要注意以下几个方面的问题：第一，在形成各组织共同监督预算的同时还必须使预算权力在立法机关与行政机关之间进行合理分配，权力边界要科学明晰。第二，形成相互制衡和协调的机制，这既包括政府预算各体系之间的制衡，也包括各体系内部各职能部门之间的制衡。第三，要充分体现人民对预算监督的最高权力。
　　
　　二、我国当前预算监督中存在的主要问题
　　
　　(一)建设明显滞后
　　这突出表现在以下三个方面：第一，迄今为止，我国尚未出台一部系统而权威的预算监督的法律法规。第二，我国现有的预算监督方面的规定大多散见于《预算法》、《会计法》、《法》、《税收征管法》、《法》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等相关法律法规中，既不系统，也不权威。第三，现行的部分法律法规由于制定已久，没有根据经济的变化及时更新，已经不能为当前经济领域中出现的新情况、新问题提供法律支持。
　　
　　(二)权力边界模糊不清
　　从目前的情况来看，我国对预算监督机构监督职责(权力边界)的规定比较笼统，监督力度强弱不一，影响了整体效能的有效发挥。目前，各级人大对政府预算的审查尚不够严格和细致，对预算编制、预算执行等环节的监督相对来说较弱。行政机关的预算监督力度相对较强，但是在行政机关内部，财政、税务、审计、监察、等部门的职责分工还不甚明确。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，在“多龙治水”式的监督实践中经常发生“撞车事故”。
　　
　　(三)覆盖范围不够全面
　　预算监督的覆盖范围不够全面。首先，未实施对全口径预算的有效监督。财政预算未全面反映政府各项收支活动，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会基金收支等。而非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金的范畴，理应纳入统一的预算管理体系，对其资金实行统筹安排。社会保险基金虽然由各方共同筹资，但因作为社会管理者的政府承担了组织和兜底责任，在预算管理上要求建立相应的社会保障预算。其次，未能实现全过程预算监督。目前的预算管理监督主要采取事后的、专项的、突击式的检查方式或者是一般意义上的表面审查，主要停滞在年度结束后的账面核对与事后检查方面，不仅没有体现过程监督的功效，还易引发一系列协调上的问题。
　　
　　(四)方式、方法有待改进
　　首先，人大对预算的审查监督力度有待加强。目前，人大享有的预算监督权力在很大程度上仍处于一种虚置的状态。不仅财政年度与立法审批时间不一致，而且人大代表没有比较充分的时间熟悉和审议预算草案，在审查方式上往往采取等待汇报的形式，缺乏主动的检查监督，很难发现实际编制和执行中的问题。其次，审计监督的模式也有待改进。目前采取的预算执行审计方法属于较为简单的合规性审计方法，它注重的是对照审查财政收支执行情况是否违背了年初预算的规定，是否存在挤占挪用、虚列支出等问题，与更高层次上的合法性和效益性审计方法相比还有一定差距。再次，预算监督手段落后。有效的预算监督信息支持系统和监督决策辅助系统基本没有建立起来。