2018中国经济分权化趋势对对外关系的影响

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　　一、分权化与地方主义的出现
虽然中国在1978年以前也曾两度（1957年和1969年）实施权力下放，不过下放的领域只涉及经济，并不涉及经济计划和资源分配。地方政府在制定计划、物资供应、分配、收入等方面的权限相当小，中央政府仍居主导地位。因此大体上可以说在毛泽东时代中央控制式的计划经济下，中央政府控制了所有资源的配置权，设定生产目标，决定交换的流通程序，在运作上是一种“高度集中的资源再分配—利益满足体制”，［1］也是一种全面计划的指令性计划体系。
但是1978年以后随着计划经济向经济的过渡，中国的经济体制正在由集权模式向分权模式转变。权力下放的领域已从经济管理扩及至计划和资源分配，包括：扩大地方固定资产投资的审批权、增加地方分配统配物资的品种和数量、实行“划分收入、分级包干”的新财政，扩大地方对商品价格的定价范围，赋予省、市、自治区享有联权和签证通知权等。性分权和市场性分权同时进行，使中央政府、地方政府、企业三者都在不同程度上成为资源配置的主体。党的十一届三中全会公报里也明确指出：“现在我国经济体制中的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司。”［2］从而推进了为促进地方经济发展而给予地方政府和企业物质诱引的改革战略。
这种分权化的主要内容有：第一，地方各省可以保留允许建立多种形式的贸易公司的权利，地方政府拥有保留外汇的权利。第二，一些企业可以独自对贸易协商的权利。企业改革是使企业不仅拥有它们所赚的利润，同时还要负担其损失。第三、形成了财政分权化，把财政权从中央移到地方为主要内容，其目的为使地方政府财政自立，减少中央政府的财政负担。
这些以“权力下放”为号召的经济和行政分权，不仅给中国的经济改革和经济发展创造了一系列基本条件，而且为中央—地方关系的变化提供了一种动力机制。这就改变了中央完全统制地方和地方向中央负责一切这样一种互动关系，直接导致了“发展型地方主义（developmental localism）”在中国的兴起。［3］所谓“发展型地方主义”意味着地方政府以地方利益为导向全力推动地方的经济发展，这一方面从整体上加强了中国的综合国力，另一方面导致地方利益和权力的急速膨胀，加剧了中央与地方关系的紧张。
其实，由于中国辽阔的土地、以及在中央集权和地方省市区分权之间的周期性政策转换，中国的中央—地方关系并不总是平和的。因此，有些学者着重于中央与地方的紧张关系，主张把中央与地方之间的权力互动视作零和博弈（zero-sum game），把地方政府的自主行为解释为中央权力下降。［4］但是从当今的情况来看，中央与地方之间的关系还接近于互相依赖。互相依赖的关系并不否定彼此存在矛盾和冲突。利益冲突及其他矛盾必然存在，这是无法否认或避免的。然而，由于双方又同时互相依赖，并且各自拥有一定的权力，没有一方能够被封杀消灭。［5］
相对于地方的权力，中央政府在国家政权架构中享有较高的地位，使中央政府拥有较大的军事控制权以及其他法定的权力，容许中央政府在必要时获得地方政府的服从。同时，虽然中央权威在控制地方自主权方面确实面临着越来越大的困难，但是它也许并不必然意味着中央对纠正地方错误上的无能为力。应该注意到，尽管计划和意识形态的作用弱化了，可是中央仍然拥有其它控制地方的有效手段，最显著的手段就是人事管理和政策机制。［6］
另一方面，地方政府相对于中国在国家架构中居于中介位置，是中央赖以施政的伙伴。但某种形式的地方政府必然要在国家架构中存在。显然不可能由中央政府亲自辩理各项政事，直接面对家家户户的公民，须授予一定的权力。中央与地方政府分别拥有对方不可取代的权力。权力流向往往是交叉的双向而非简单的单向。地方政府的各种自主行为，除了反映地方与中央的矛盾及其自主意志外，其行为的具体表现形式和尺度亦包含了中央政府的影响。同样中央政府对地方的行为及政策，除了反映中央的意志外，一定程度上可蕴涵地方对中央决策、行为的影响。［7］
此外，在中国过去十几年的分权中，中央政府把外贸权下放到了地方，地方政府在某些对外领域，特别是在经济领域，都在不可避免地扮演着愈益重要的角色。在推进现代化过程中形成的对外经济的分权，产生了积极的和消极的两方面结果，但是以积极结果为主。分权给地方提供了强大的动力去发展地方的对外经济，促进了各地经济的繁荣，并且通过经济交往改善了与周边国家的关系。但是，由于这一地方主义不是中国共产党采取的一种有意战略，而是一系列改革政策的无意后果，有些方面的问题便随之产生。分权本身确实带来了一些预料之外的后果，如走私、贩卖和有关知识产权的一些问题等等。这些问题逐渐超出了中央政府的控制范围，形成了对总体秩序的损害。没有地方政府的合作，中央是难以单独解决这些问题的。更复杂的情况是最近建立地方—国际纽带联系的趋势。由于强调了政治的非意识形态化和经济的相互依存，省政府被授权可以直接与外商打交道，也可以经常与外国政府打交道。地方政府在某些事例上走得很远，以致于为促进地方的狭隘绕利益过了中央政府，因此给中央—地方的互动关系带来了难题。
二、经济分权化趋势对对外关系的影响
自1978年党的十一届三中全会以来，中国的地区发展政策发生了急剧的变化，这不仅引起了南中国的经济增长和经济一体化，而且也造成了一种更广泛意义上的新的地区主义的出现。在中国着手基于地方分权和开放政策的现代化发展战略之后，中国的地方省份获得了在改革之前未曾设想过的自主权。为了提高地方积极性和抑制不必要的中央官僚干预，中央政府授权地方省份可以与外国公司签订贸易和直接投资协议的新权力，项目规模由中央密切监督。由于地方省份现在能够留取一部分它赚取的外汇，自然就竭力推进更活跃的对外贸易和吸引更多的外资以扩张它的外汇贮备基础。
随着地方对外经济领域自主权的扩大，这样的地方主义逐渐跳出国内政治的领域，把影响力扩大到了对外关系，特别是对外经济关系之中。地方政府在对外经济关系中扮演越来越重要的角色已经在世界各国形成一种趋势。在西方国家，尤其是在联邦制国家，地方政府在对外经济中的决策权都有越来越大的倾向。从传统意义上说，在国际事务中，国家（nation—state）是其属民的唯一合法代表，中央政府是统一的国家利益代表。但是，随着的发展和科学技术的进步，国际社会之间的相互依存程度越来越高，使得地方政府有更多的机会与外部世界直接沟通。同时，在现代国家之间的关系中，人们越来越意识到，国家安全、军事及政治等方面的外交问题可以和诸如贸易、投资、与社会等其他领域的对外交往区分开来。中央政府依然垄断国家安全、军事、政治、外交等事务，地方政府则开始有相对独立的权力去从事其他领域的对外交往，尤其是对外经济活动。一般来说，目前西方各国地方政府的准外交权限，也只是在经济领域。地方政府通过这样的权力，来推进对外经济交往，致力于开发国际市场：或推进本地产品的出口，或吸收外国的资金和廉价资源促进本地区经济发展。这在西方常常被称为“地方主义的国际化（globalization of provincialism）”。自新中国建立至70年代末，30年间中国的领导层一直有着从外部世界来的威胁意识。这期间中国外交的目标是阻止敌对势