2018从“行政社区”到“公民社区”——由中西比较分析看中国城市社区

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　　　引言：一个意味深长的对比
　　中国城市社区建设发轫于1990年代初。其在全国范围内的大规模推广以2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志。该意见提出社区建设的思想是：“改革城市基层体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层，密切党群关系，维护稳定，促进城市和社会的协调发展。”在中国官员看来，政府管理体制改革是一个手段。与此相映成趣的是1955年联合国《通过社区发展促进社会进步》文件中的10条原则。它明确指出：“社区发展的目的在于促进人民热心参与社区工作，从而改进地方机构的功能”。在联合国官员看来，“改进地方行政机构的功能”不是手段，而是目的。这是一个意味深长的对比，读者甚至能得到一种强烈的暗示：“社区建设”的推动来自政府，目的是寻求社会的稳定和发展；而“社区发展”的动力则来自社区，目的是寻求善治。由此想到，有必要对中西社区肇始、发育的条件和动力机制作一个比较分析，由此探讨中国城市社区建设的未来走向。
　　一、西方城市社区形成的社会历史条件与发展动力机制演变
　　社区概念最早由德国家滕尼斯于1887年提出，指由具有共同价值观的同质组成的、关系紧密、富有人情味的社会“共同体”。美国芝加哥学派的帕克等人后来又加上地域的含义。今天，一个对西方城市社区形成、发展全景式的回顾或许会给我们以有益的启示。
　　1、关于社会历史条件――革命后的都市大发展
　　18世纪60年代工业革命直到19世纪末，是整个欧美城市发展的黄金年代。以芝加哥为例，1803年始建要塞，至1918年一战结束后人口已达300万，其中四分之三是欧洲移民。种姓不同，宗教不同，风俗各异，贫富悬殊，于是物以群分，人以类聚，城市社区自始出现。
　　（1）自由经济的“分化”效应是城市社区形成的首因。也在20世纪20年代，芝加哥学派开始走上街头进行城市实地。伯吉斯发现，用简化了的“同心圆”可以很好地表征城市社区结构模型：由中心商务区－贫民区－公寓带－别墅带－卫星城依次向外延伸，沿直径方向锲入了黑人、拉丁移民、亚洲移民等锲状种族聚居带。这些分化形成的地块，甚至会通过吸引同质人群的加入以强化自身特征。这实际上就是西方城市社区的缘起。不难看出，类似芝加哥这样的城市聚居形态分化，主要触发因素是城市地租中心递减、人口自由流动以及社会分层的马太效应，可以说，城市社区是自由市场经济在城市地域空间上的表征和投影。
　　（2）新教和礼俗传统的“自适应”为城市社区塑形。城市社区绝不仅是经济的空间表达，更是多元的空间积淀。那些第一批芝加哥的移民，当他们进入真实的都市后，腾尼斯预言的城市冷漠开始困扰他们。这里生活复杂，节奏纷乱，且暂时失去了以血缘为基础的维系纽带。但是，新教伦理――马克斯韦伯认为是“现代精神以及全部现代文化的一个根本要素”，促使他们把源自乡村“礼俗社会”的传统和勤劳、自制的禁欲主义结合起来，以“自适应”的方式构成了法国社会学家迪尔凯姆所谓的“有机联合”――彼此依存，分工合作。尽管社区形成是以贫富分化和社会不公为代价的，但社区内团结互助的精神得以延续。
　　（3）乡镇自治精神为城市社区留下发展伏笔。托克维尔认为，早在17世纪开始形成的乡镇自治制度，提高了人民积极参加事务的觉悟，为美国式民主的发展提供了精神源泉。在城市社区，源自第一代移民的乡村自治精神同样让城市人有着对政府不信任的天然倾向，这种趋向促使他们的社区团结更为迅速和有效。且随着时间的推移，这个伏笔将为社区力量的壮大起到至关重要的作用。
　　2、“社区发展”动力机制演变过程——官民推动力量对比的三步曲市场这个“看不见的手”，既是西方城市社区形成的动因，也是其不断发展壮大的动力。在市场经济推动的“恒量”之外，政府和社区自身构成了社区发展动力机制中的二元变量。一个半世纪以来，这个“官民二元动力机制”经过了“民”“官”“民”三个阶段的演变。
　　阶段1――“睦邻运动”之波澜不兴。城市社区的出现是顺乎自然的，是哈耶克所说的“自生秩序”的产物，它不因计划或设计而形成，是行动而非设计的结果。直到20世纪初英、法、美相继出现“睦邻运动”、“社区福利中心"运动，都只是社区自身主导推进，谋求社区团结和更好生活条件的结果。至于政府，在一边敲边鼓而已。
　　阶段2――“社区发展计划”之大潮涌动。二战后，贫困、失业等经济社会问题困扰西方世界，凯恩斯的国家干预理论大行其道，刚从战乱中恢复元气的各国政府则顺水推舟，发动社区整合资源、开展自助。51年联合发出“社区发展运动"倡议，倡导以乡村社区为单位，政府机构同社区内的民间团体通力合作。城市社区一样深受启迪，于是官民携手，二元结构开始达成新的平衡。
　　阶段3――“黑堡宣言”之归去还复。进入50年代，以奥斯特罗姆为代表的学者开始质疑行政学开山祖师威尔逊的行政、政治二分法，认为对“效率”的追求忽略了公共行政的基本目标。在美国维吉尼亚，加里万斯莱等五位教授以头脑风暴会议的形式写出著名的《黑堡宣言》，指出美国社会的诸多问题不完全是公共行政问题，而是整个政治体系的问题。政府应提供适当的公共空间，让公民积极参与，谋求公共行政的制度重建。这样，公共领域的目标由为政府失灵“补台”转向防止政府“越位”。此时适逢哈贝马斯提出“公共领域”构建。哈氏认为现代意义上的公民社会是独立于国家的自治领域，公民社会中的公共领域为人们提供讨论公益事务的空间，城市社区理所当然地成为公民社会的微缩。在历来有不服从传统和自治精神的西方，新理论迅速推动二元动力机制向“民”方回归，同时，社区的特质被部分地消解。
　二、当代中国城市社区建设面临的社会历史条件与动力机制分析
　　尽管有学者认为，当前中国城市社区可分为传统街坊式、单一单位式、混合式和城乡演替式等四种，但从总体上讲这些“社区”只是50多年来计划经济条件下行政区划的产物，或许用“行政社区”这个词来概括显得更加准确——也有学者提出“法定社区”的概念，应是基于同样的认识。
　　1、关于社会历史条件――转型期社会。旧有的计划经济体制正在逐步被市场经济取代，大锅饭、福利分房已经或行将消失，户籍制度受到的质疑，社科院“十大阶层”的研究结果使人对社会分化的速度瞠目结舌。在文化传统方面，尽管文革以来人与人信任急转直下，传统思想的复兴也还只是学者的目标，但转型期社会人孤独、受挫的逐渐为社区提供了替代性的人本动力。勿庸置疑，城市社区形成的经济文化条件已诸事俱备。更为重要的是，社会转型的实质乃是代表国家行使权力的政府与各种社会组织关系的调整，“官民”关系重构的内在要求不可逆阻。
　　2、当前“社区建设”的二元动力机制
　　（1）来自官方的迫切推动。中国的社区建设是在全能政府“失效”及“单位制”解体的背景下发生的，官方主要目的是寻求新的管理体制和组织体系，寻求政治社会的稳定。对于高层决策者而言，宏观层面上的社会失范是下决心推进社区建设的触发因素。现代化进程本身所引发的动荡性，使得城市社区无时无刻不处于改革发展的风口浪尖。下岗职工、社会、老龄人口保障等问题如果长期得不到解决，社会群体中会普遍产生被剥夺感，进而导致社会冲突和合法