2018浅谈双轨制的历程及在中国经济转型中的作用

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　　[摘要]双轨制是中国政府在“增量改革”阶段为改革价格体系而采用的一种过渡性定价方案。其主要目的在于使传统的计划定价方式逐步过渡到市场定价方式上去。对于这种极容易产生“寻租空间”的体制设计，经济学家和普通群众对它的认识是不同的。经济学家较多的是从理性的角度，通过衡量一项制度的成本与收益来分析双轨制在促进中国经济增长中的作用；而普通群众更容易看到的是它消极的一面。本文通过回顾双轨制的历程及学界围绕其作用的讨论，得出一个结论：双轨制的形成是总结前段实践经验的必然结论，是调和多方利益后的博弈均衡结果，对其作用的认识更应该从理性的角度进行分析。
[关键词]双轨制增量改革中国经济转型
一．引言
双轨制是中国经济在转型过程中所采取的一种特殊制度安排，是1979年—1993年间中国所实施的渐进式“增量改革”（体制外优先改革）战略的一个重要特征。粗略说来，双轨制就是指同时存在体制内和体制外两种价格体制，随着体制外价格机制的逐渐发育、壮大，最终让体制内价格丧失其显赫地位，逐步退出历史舞台。经济学家杨小凯曾经联系双轨制在促进经济转轨中的作用将双轨制勾勒为三个层面：第一层面指商品和服务存在着双重价格；第二层面指明相对于经济中的国有部分，双轨制给当时的“增量”部分（非国有经济）提供了充分的成长空间；第三层次针对农村家庭联产承包责任制，认为在粮食批发价格逐步放开后，双轨制使中国农民的温饱乃至小康问题，有了解决的曙光。本文分为两大部分分别介绍了双轨制及简单讨论了它在促进中国经济增长中的作用。
二．双轨制历程回顾
双轨制思想的正式提出可以追溯到1984年的浙江“莫干山会议”（首届全国中青年经济科学工作者讨论会），从那次会议之后，“双轨制”这一思路成为中国渐进改革的标识。其终结大约可以划定到亚洲金融危机前后的1997年。
1．双轨制思想的形成
1984年9月在浙江举行的首届全国中青年经济科学工作者讨论会上，以社科院的研究生华生为代表的一批青年经济学者综合了各方的观点，向决策层提出实行“放调结合”的双轨制改革建议。他们主张从生产资料价格改革入手，用5年左右时间实现和完成整个价格体系的调整和价格管理体制的改革。
联系当时关于改革方案的争论，双轨制思想的提出是有其特殊背景的，它是中国改革从实践经验中得出的必然结论，也是改革参与者（政府、企业、居民）博弈的均衡结果。
（1）50年代到80年代改革的实践经验得出，要改善资源配置效率，必须进行体制外体制改革，这首先必须培育市场定价的方式。
双轨制思想的形成是向国企放权让利改革（76年—80年）失败后的经验总结，是借鉴农村价格改革（79年—84年）的成功经验后的必然结论。以下通过对改革历程的回顾，具体说明这一点：
从1958年—1978年间实施的向地方政府放权为目的的“体制下放改革”，到以扩大企业自主权，提高微观效率为目标的“国有企业改革（1976—1980）”，80年代以前的中国改革几乎是屡遭失败的。尤其是76年—80年的国企改革，纯粹进行企业改革（扩大企业自主权）而不进行配套的经济体制改革（如价格改革），使企业不能够得到及时灵活的价格信号指引，结果不但促进不了企业的效率，还容易使经济陷于混乱。因此，这段时期的改革实践使人们逐渐认识到，欲推进改革，促进资源配置效率，除了推进国企内部改革之外，还必须有一个运行良好的市场定价机制作为外部辅助，这就必须坚决地对传统的计划定价机制进行改革。以“培养和壮大市场定价机制”为目标的“双轨制”就是在国企改革难以推行，急需培育市场定价机制的背景下形成的，它是国企改革失败的经验总结。
回顾中国的改革历程，50年代到70年代，中国的改革基本上走的是“体制内改革”的道路，即维持计划经济体制框架为主导的部分权力下放。如1958年1978年多次“体制下放”，但结果却出现“一放就乱”、“一管就死”。1976年粉碎四人帮后，国内不少经济学家，如孙冶方、马洪、蒋一苇、董辅礽等人受南斯拉夫“自治企业”制度的影响，提倡中国的改革应该以国有企业改革为重点，先解决微观效率问题。“扩大企业自主权”成为这段时间经济思想界的主流。受学界思想的影响，1978年四川省开始进行了“扩大企业自主权”的试点改革。虽然“扩权”改革在开始的几个月内明显地提高了试点企业职工的增产增收的积极性，但是这种做法的局限性很快就表现出来。总的说来，这种给企业扩权的改革只注意了如何通过“扩权”去促进企业微观经济效率，而没有注意到与“扩权”相配套的外部经济环境（如价格体系）的改革，因此，这种在整体计划经济框架不变条件下提高企业“积极性”的做法并不一定有利于社会资源的有效配置。
实践的不断“试错”使人们逐渐意识到“计划外”改革的重要性。改革必须配套进行，欲促进微观个体的效率，就必须首先提供一个灵活敏捷的定价机制。因此，价格改革成为了推进经济全面改革的重中之重。
但是，由于城市的改革屡遭失败，改革很难在城市继续推行下去，当时，以邓小平为首的中国决策层改变了改革的重点，从城市转向了农村。从1979—1984年的农村价格改革可以看成是中国价格改革的酝酿、准备和探索阶段。
79—84年的农村价格改革所涉及的商品以农产品为主。在此期间，国家逐步下放价格管理权限，实行多种价格形式，采取的主要措施包括：①对部分农产品搞议购议销，对三类农产品和完成收购任务的一、二类农产品实行市场调节，允许多种价格并存；②允许部分工业品在国家定价的基础上搞浮动价格；③将部分日用小商品分期分批放开。
农村价格的逐步放开极大地调动了广大农民的生产积极性。农村经济从此显示出勃勃生机，农民的温饱甚至小康问题得到了解决的希望。农村改革的成功经验也坚定了决策层在城市全面推进改革的决心。总结国企改革失败的原因及借鉴农村改革成功的经验，党的十二届三中全会为全面推进经济体制改革，决定首先对僵死的计划定价体系动刀。在召开十二届三中全会之前，政府为找到解决价格改革问题的最优方案，于1984年召开“莫干山会议”以吸纳不同学者的观点。“莫干山会议”给政府决策层提出了双轨制的改革方案，并指出实施双轨制的目的在于逐步将价格引导到市场轨道上去。
由上面的过程可以看出，双轨制是中国改革在不断地实践（国企改革失败；农村改革成功）后所得出的必然结论：欲使改革获得成功，必须在体制外逐渐培育一个有效的市场定价体系，纯粹的体制内改革是不可能获得成功的。
（2）双轨制是综合各方利益后的一种博弈均衡：
当实践经验确定了必须放开价格后，具体的价格改革实施方案应该如何呢？是激进式地一步到位全面放开价格，还是渐进式地逐步放开？在中国传统计划经济框架过于牢固的情况下，双轨制是结合了各方利益后所形成的一种博弈均衡结果，是一个较容易让各方接受的方案。它的形成是参与改革的各方（政府、企业、居民）相互博弈的结果。
首先就政府方面来看，在计划经济体系运行了近三十年的中国，计划经济思维已经“深入人心”。此时若要打破传统，引入市场体系，则有可能剥夺部分官员的权力，由此会给改革带来巨大的阻力（因为改革的各项措施都需要由地方各级官员具体贯彻）。而双轨制的实施不仅不会将各级官员的权力一夜之间剥夺，还会给他们带来巨大的获利空间（利用计划价格与市场价格的价格差获利）。因此官员不仅不会反对双轨制，还会积极推动它的实施。
其次从企业和居民来看，虽然他们可能会对由双轨制引发的腐败和投机行为不满，但相对于计划经济体制而言，双轨制给他们提供了更为灵活的选择空间和更多获利的可能（比如乡镇企业和个体私营企业获得了要素供给来源及产品销售渠道），从而他们也会支持而不是反对双轨制的推行。
2．双轨制的实施历程
从1985年3月，国务院下文首次废除计划外生产资料的价格控制（被认为是双轨制的正式实施）开始，到97年左右取消城市粮食定量（粮食购销市场化被认为是物资流转领域改革最后一个攻坚战）和外汇并轨，双轨制在中国运行了十余年的历史。这段时间又可以分为以下两个阶段：
（1）1985─1991年，双轨制初步实施阶段，开始逐步放开价格。
1985年至1991年，向市场价格制度过渡阶段的主要特征是：改革的区域由农村扩展到城市；改革的对象由价格体系扩展到购销体制；改革的手段由以调为主转向以放为主、调放结合。其中，前半段（1985─1988年）以改革购销体制为主；后半段（1989─1991年）则以治理整顿为主。
1985年至1988年期间，价格改革步伐巨大，出台项目较多。但是随着腐败投机现象的逐渐产生，“官倒”成为80年代下半期全国上下深恶痛绝的对象，双轨制也被许多人视为是滋生腐败的“温床”。由此，决策层的指导思想开始趋向于采取急于求成的“价格闯关”，然而这种激进式的价格“闯关”最终却以失败而告终，改革也因此被迫停顿，经济环境开始出现较大的问题，在一定程度上影响了国民经济稳定、协调发展。
面对严重的通货膨胀、物价上涨幅度逐月升高的局面，1989年至1991年，政府的价格政策主要以治理整顿为主。各级政府在“以控为主，总量紧缩”的指导思想下，采取“五管齐下”（即法律、行政、财政、信贷和政治思想）的严厉措施，加之对人民币三年以上定期储蓄实行保值，吸收了大量的居民货币购买力，缓和了对市场的冲击，控制物价总水平涨势取得了明显成效。但经济生活中也出现了企业经济效益滑坡，市场销售疲软，价格改革措施到位性差等问题，加上推迟了一些必要的调价措施的实施，以及过多地依赖强制性的行政手段管理物价和巨额的价格补贴，而忽视了用经济手段和法律手段来管理物价，使价格体系中诸多矛盾积累并进一步隐蔽，因而未能给价格总水平的进一步回落和稳定打下基础。
（2）1992—1997年左右，双轨制逐渐向市场定价方向靠近。
1992年10月，党的十四大明确提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“建立起以市场形成价格为主的价格机制”。根据十四大提出的要求，国家和地方加快了价格改革步伐。1992年，国家和地方相继出台了粮食购销、铁路货运、煤炭、天燃气等生产资料的调价项目，大面积下放价格管理权限或放开价格，市场调节价格比重进一步扩大。
1993年，在前几年连续大力度价格改革的基础上，放开了粮食、钢铁产品及部分统配煤炭的价格，调整和提高了原木、统配水泥的出厂价格，并对部分原油价格实行“平转议”。与此同时，多数大中城市，也先后放开和多次调整肉、禽、蛋、莱和调味品等基本生活必需品价格，以及日用品和服务项目价格。
1994年，为稳定大幅度上涨的市场价格，规范价格行为，国务院对20种居民生活必需品和服务项目的提价行为进行监审和适度干预，防止价格暴涨。但在高通货膨胀的情况下，这些措施很难遏制住市场物价的高幅上涨。
1995年至1997年，改革目标逐渐明朗，改革思路也比较清晰，开始触及了一些深层次矛盾，并且注意了各项改革之间的协调联动。这一阶段，价格体系和价格管理体制的改革取得了重大进展，既改善了价格结构，促进了产业结构和产品结构的调整，也为新的经济体制建立创造了必要条件。
3．双轨制遗留下来的问题及“新双轨制”的产生
双轨制是作为一种过渡性的制度安排被政策制定者引入的，当初引入双轨制的目的是明确的：即在传统的计划定价体系之外逐步培育市场，让市场定价方式从无到有再到成熟，以最终取代计划定价方式。时至今日，双轨制虽然已经不再是价格决定的主要机制（尤其在商品和服务的价格决定上），但其遗留下来的诸多问题至今仍然影响着中国经济的发展。
首先，双轨制的长期运行使人们已经习惯了“双轨制式的思维”：第一，人们在经济生活中总会自觉或不自觉地想到政府部门“寻租”，这造成了人们对腐败与投机行为的默认，不仅不去指责投机或寻租行为，反而认为“能通到关系是有本事的表现”，这种潜意识的价值观偏好错误地指引了社会道德发展的方向，对市场经济公平环境的发展极为不利。由于价值观的形成与改变是一个长期的过程，要改变这种不良价值观的影响需要较长的时间。第二，“双轨制式的思维”很容易误导群众的生产生活方向。比如从当时流行的一句怨言“卖鸡蛋的不如造原子弹的”就可以看出双轨制造成的社会后果，实行价格轨的鸡蛋市场利润远远大于实行计划轨的原子弹生产“利润”，从而错误地引导了广大居民的生活方向。
其次双轨制的“余波”尚存，导致资源配置的扭曲。如近期引起普遍关注的电煤价格，就反映出计划价格的计划赶不上变化，电力一紧张，煤炭需求一旺，计划电煤的价格问题就暴露出来了。双轨制的余波还有一个较为突出的表现：目前中国的商品和服务价格已经高度市场化，但土地、劳动力、资金等要素价格却远未市场化，这两大体系之间的巨额租金的存在使中国经济产生了一种“新双轨制”——以公共权力为背景，自下而上地寻找和套取商品和服务价格和要素价格之间的巨大价格差。北京师范大学金融研究中心主任钟伟对“新双轨制”有过详细的讨论。据他的分析，由于“新双轨制”的存在，仅仅土地、劳动力、资金三项，目前每年带来的损失大约就有11500亿，高达GDP的9%，或者说，这就是中国在近两年来的经济增长速度了！