2018和谐社会目标下中国社会保障体系中的政府责任

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　　　　[摘要]中国经济持续快速增长，社会急剧转型，经济快速增长的同时各种社会矛盾凸显和深化，社会和谐成为我国经济实现可持续发展的重要前提。和谐社会目标下公平的、全社会共享的社会保障制度建设意味着政府责任的加强，而增加财政投入、加强和提高财政的公共性是优化我国社会保障体系与和谐社会建设的重要保证。
　　[关键词]和谐社会；政府责任；社会保障；公平与共享
　　
　　构建社会主义和谐社会是我国经济社会发展的重要目标。近十几年来，随着经济体制改革的不断深入，社会保障事业获得快速发展，但与构建和谐社会不符的音符仍然存在：传统体制下几乎不需要支出的医疗项目成为广大居民沉重的负担；下岗失业人员、进城务工人员的保障问题以及新增就业人口的就业问题仍然是社会关注的焦点；人口老龄化的快速发展和未富先老的现实使得我国现有的养老保险制度举步维艰；农村社会保障制度建设的长期滞后使得广大农民并没有充分分享到经济发展的成果；社保基金的保值增值问题困扰社会保障制度的改革。一个运行良好和完善的社会保障制度是构建和谐社会的重要基础，以社会保险为主体的社会保障体系存在的问题和弊端可能成为经济社会持续发展的潜在威胁。因此，在我国经济经过长期高速增长后，以促进社会公平、实现全社会共享为目标的社会保障制度优化和城乡统一发展成为和谐社会建设的重要内容。社会保障制度还是政府实现收入再分配的主要手段，因此如何界定政府在社会保障制度建设和发展中的责任，既关系到社会保障制度的健康发展，也关系到社会主义和谐社会重大目标的实现；可以说，正确界定政府在社会保障中的责任关乎社会公平，也将影响经济的健康和可持续发展。
　　
　　一、政府在社会保障建设中的角色定位
　　
　　政府介入社会保障的角色，实际上就是如何处理市场与政府的关系。市场经济条件下，效率应由市场主导，公平应由政府主导，政府与市场的作用是相互交织在一起的，但它们的调节又各有特点，政府的调节具有自主性，市场的调节则具有自发性，市场的规范运作离不开政府的各项规章制度。改革初期，政府更多的是考虑经济如何快速增长，快速的经济增长使政府能够容忍一定程度的不平等，甚至是一些基本需要的牺牲，比如医疗保障，当时普遍的观点是：市场是资源配置最有效的方式，当经济这块蛋糕越做越大时，贫困及收入差距等问题自然都会解决。但是事实并非如当初的想象，中国的经济迅速崛起，但经济发展的成果没有被所有的社会成员共享，各种社会问题、社会矛盾日渐突出，经济社会发展出现失衡。根据西方发达国家的经验，任何一个国家经济的可持续发展在很大程度上依赖于经济权利、社会权利和政治权利三者之间的均衡状态。在这一时代背景下，党的十七大提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，这意味着社会公平成为政府关注的重要目标。政府将更多地进入经济和社会领域，并在其中发挥更加积极主动的作用，促进社会公平，以使三种权利重新达到均衡；其中，优化和完善社会保障制度则是政府促进公平、实现经济发展成果全社会共享的重要手段。
　　在不同的国家和地区，社会保障有着不同的模式，有作为直接的组织者和管理者，广泛深入介入社会保障、以高税收为支持的“从摇篮到坟墓”的福利型国家，如北欧和中欧的德国、英国；有作为间接管理者和以税收优惠等措施引导社会保障市场化运作的国家，如美国；也有完全通过市场机制对社会保障进行运作和管理的新加坡或南美模式。显然欧洲无微不至的社会保障制度是我们所不能效仿的，因为其运作中的问题恰好说明了政府承担过多的责任必然会导致社会保障运行效率低下，经济缺乏活力，而且人口老龄化必然造成财政负担过大问题；我国经济的二元化结构及区域经济发展的不平衡性决定了我们也不能效仿新加坡或南美完全市场化、政府只充当监管者角色的模式。我国社会保障中政府的责任应该是注重政府的基本责任，即为社会公众提供基本的“底线”保证，腾出资源对特定的目标群体进行转移支付，同时也应注重企业和个人的责任，通过市场的力量引导除纯公共品以外的保障项目健康发展。
　　
　　二、政府是社会保障资金的重要投入者
　　
　　政府有能力解决好资金问题。社会保障具有的社会保险功能和收入再分配功能决定了社会保障资金主要来源于企业与职工缴费和政府的转移支付。作为政府，高速增长的税收收入是其增加对社会保障支出的有力保障。我国自1994年税制改革以来，税收收入连续快速增长，1994年到2004年，11年间我国的税收收入增长了近5倍，由1994年的5070.8亿元上升到2004年的25718亿元，年均增长率高达17.7％。2007年税收收入49449亿元，增长率为31.4％，为1994年税制改革以来增长最快的一年，比2003年翻一番，远远高于同期城乡居民收入的增长率。同时，GDP也以年均近9％的速度增长，2007年的GDP总量达24.7万亿元。经济和税收快速增长的时期，正是建立健全社会保障制度的良好时机。
　　政府有必要加大对社会保障的投入。税收和GDP的连年增长，决定了我们的政府是有钱的政府，为实现福利增长水平与经济增长的同步，我国的财政类型应由行政主导的“产权控制型财政”向“税收型”的公共财政转换，由“吃饭财政”向“公共支出主导的财政”的转换。古今中外的大量事实证明：政府的财政投资于人，投资于公共医疗和社会保障事业，才是最高效率、最少浪费的投资。而且社会保障的发展水平应与经济的发展水平相一致。经济发展了，如果配套的社会保障制度没有得到相应的完善，各种社会问题和社会矛盾就会接踵而至，经济发展的可持续性就会受到威胁，和谐社会的目标也难以实现。因为社会保障不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。
　　政府对社会保障进行投入的方式。社会保障是一个庞大的框架体系，政府不可能均衡参与社会保障制度的建设，我认为政府应根据社会保障各项目的公共性和改革完善的紧迫性并考虑政府角色定位后决定：社会救助制度、城乡最低生活保障制度属于应当由政府提供的纯公共品，而且也是当下我国构建社会主义和谐社会所需解决的紧迫问题，政府应以一般性的税收为其融资的来源。医疗保险领域，政府应在现有体制的基础上构建包括城镇职工基本医疗制度、城镇居民基本医疗制度及新型农村合作医疗为框架的覆盖全民的医疗保障制度，通过政府财政投入，按照确定的服务项目(体现为选定的诊疗手段和基本药物)，向城乡居民提供大致均等的、免费的公共卫生服务和只需要个人分担少量成本的基本医疗服务；对于贫困人口，需要个人付费的部分给予减免。逐步实现基本医疗服务的按需分配，而不是按照支付能力分配，坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入，不断完善国民健康政策。建立由政府买单的基本医疗保健制度，是我国经济和社会发展步入更高阶段的重要标志。根据国务院发展研究中心葛延风的测算，建立基本医疗保健制度每年所需费用(按2005年价格)为1500～2000亿元，占GDP总量的比重仅为0.8％～1.1％，比例非常低，政府完全有能力通过适当调整财政支出结构拿出这部分资金。养老保险、失业保险和非基本医疗保健在现阶段都可以采取准公共品的方式提供。由于这几个保险计划具有明显的保险功能，其融资的途径主要来自于职工个人缴费和企业缴费，政府的作用则在于加强法律建设，使这些保险计划成为强制实施的保险计划，提高社会保险缴费征缴率。其中，对于养老保险个人账户所需资金应由财政资金解决。因为政府原先对个人账户隐含的承诺应保证兑现，对于保险基金出现的资金缺口政府也理应是最后的责任者。除了上述救助和保险项目外，还有一个补充性的部分是个人的预防性储蓄和保险市场提供的保险产品，如企业年金、个人养老储蓄、个人健康保险等，政府则应通过税收减免鼓励企业年金和个人商业保险的发展。