2018西部欠发达地区行政与市场功能博弈分析

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　　　内容摘要：在推动地方经济社会发展中，地方政府起着至关重要的作用，而地方政府行政改革的成功与否是政府作用发挥的关键。本文重点探讨了西部欠发达地区行政改革中存在的矛盾，并给出了相关政策建议。
　　关键词：西部 欠发达 行政改革
　　
　　西部大开发战略的实施为西部欠发达地区经济社会的发展提供了难得的历史机遇。但在面临机遇的同时我们应意识到，与改革开放初期东部开发相比，西部欠发达地区开发面临的困难更大，这些困难使得西部欠发达地区地方政府面临着严峻的考验。因此，如何加快行政改革，推动当地经济社会的发展是摆在西部欠发达地区地方政府面前的一项重要课题。
　　
　　西部欠发达地区行政改革面临的主要矛盾
　　
　　（一）行政改革的推进与观念的转变不平衡
　　“行政观念的转变是一切行政改革的前提”。西部欠发达地区由于受地域封闭、自然经济、传统计划经济的影响，人们的观念相对落后，主要表现在：
　　1.“官本位”观念仍占主导地位。我国几千年“官本位”观念，虽然受到市场经济与现代民主思想的冲击，但在西部欠发达地区仍存在。在公众心目中，进入政府机关是一个理想的选择，职位和级别是获取利益的重要保障，是地位和能力的象征；在相当一部分公务员心目中，政府是无所不能的， 是社会事务的包办者，官就是管人、财、物的，管理是做官的第一要义，缺乏为企业、为社会服务的观念，在这些观念的影响下，西部欠发达地区政府机关办事效率低、行为失范和扭曲现象依然比较明显。比如甘肃省非公有制企业评议政府绩效工作结果显示：抵制吃拿卡要满意率为67.66%，居最高，一站式办公满意率仅为58.19%，居最低。非公企业对市、州政府落实几项工作的平均满意率为62.41%，其中，最高平均满意率为77.82%，最低平均满意率为41.14%；对省直部门的评议结果显示，满意率最高的是关于一次性告知制度的落实，满意率达63.12%，最低的则是关于首问责任制的落实，满意率仅为51.58%。平均满意率为59.20%，其中，最高平均满意率为72.50%，最低平均满意率为46.50%。反映出来的问题主要包括：基础环境建设中的污染治理、水电供应问题突出；个别政府部门和工作人员在办理行政审批、建设工程招投标、建设性土地出让过程中存在以权谋私的现象；对企业的检查过于频繁，存在吃、拿、卡、要以及违规收费现象等。
　　2.计划经济观念根深蒂固。地方政府行为方式与本地区计划经济的遗传有很大关系。在计划经济时期，国家出于对西部重要战略地位的考虑，采取“嵌入式”投资方式，建立起了一大批生产科研基地和新兴工业城市，工业结构主要以重工业和国防工业为主，管理体制主要仿效前苏联，实行高度集中的计划经济体制方式进行管理，基础性资源配置主要依靠中央指令性计划，借助国家直接投资，通过自上而下的行政手段实现。这一经济体制结构，对西部地区的经济建设产生了深远的影响，受这种“惯性”的影响，西部欠发达地区政府职能的转化处于相对滞后状态，广大公务员仍习惯于用陈旧的方式考虑问题，期望通过中央政府加大投入和抓项目来改变本地区经济落后的局面，而没有把转变政府职能、提高行政效率、改善投资环境作为政府工作的重心。
　　3.小农经济思想仍然严重。“知足常乐”观念作祟，一些政府官员不思进取，无所作为，工作方式成了等上级文件、靠中央扶持、要政策依据。如此被动的职能实施方式只能成就滞后的政府体系。部分西部地方政府依然将其政绩考核标准主要定位于对中央计划执行的完善程度上。
　　（二）行政改革的推进与地方市场化进程不平衡
　　行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。经济是基础，政府应如何设置、承担多少职能，主要受制于经济体制。在计划传统经济体制得到彻底改造之前，在社会主义市场经济体制建立之前，西部欠发达地区行政改革不可能取得根本性的进展。这是因为：西部欠发达地区市场基础差、发育程度低。在全国各地区市场化进程指标体系中，甘肃、青海、宁夏、新疆、贵州、云南分别排名在全国三十个省份中（西藏、台、港、奥除外）分列23、30、29、28、25、27。西部欠发达地区市场化程度低主要表现在：受计划约束较强的国有经济仍处于主导地位，自主性较强的非国有经济有待于更进一步的发展，政企不分的现象严重；资本市场发育严重滞后，行政垄断问题突出；西部地区经济的对外开放程度大大低于东部地区；市场中介组织的发育缓慢。市场化程度越低，地方政府越试图通过自身的努力使市场发育超越正常发育的速度更快成长，同时，在以经济建设为中心的氛围下，人们已经习惯于将政府的政绩与经济发展划等号，发展经济成为政府干预经济的逻辑起点。而政府积极插手经济的结果，造成体制外经济力量生存空间狭窄，使本来就很脆弱的市场难以成长；政府对经济插手愈深，政府职能转变越困难。
　　（三）行政改革的推进与法治建设不平衡
　　行政改革总是在一定的制度环境之中存在和运行的。“制度环境决定政府改革的方向、制约其基本价值选择以及具体的政策选择”。市场经济是法治经济，因此，必须有一套完整的法律制度作保证，才能实现政府和整个社会灵活、高效、健康、有序地运转，但西部欠发达地区还差的很远。
　　1.制度供给缺失。适应社会主义市场经济体制的地方法律体系还没有建立起来，特别是规范政府行为的地方法规体系还相差甚远。
　　2.制度供给过度。西部欠发达地区政府大量进入不应当进入的领域，与其说是政府行为越位，不如说是政府供给制度过度，正是政府供给的不适应市场经济体制的制度，促使政府官员从事着他们不该管的事情。如西部欠发达地区政府的行政审批，仍事项繁多，程序繁琐，多头审批。
　　3.制度执行偏差。一方面，以言代法、以权代法、有法不依、执法不严的问题还依然存在。另一方面，“上有政策、下有对策”，“有令不行、有禁不止”的问题还没有解决 。
　　（四）行政改革的推进与政府人力素质状况不平衡
　　西部欠发达地区受自然禀赋与历史禀赋的影响，地方政府行为发展模式为“发展导向型”政府行为。作为掌舵者的政府工作人员在判断、选择或引导上失误，势必贻害严重。当前，西部欠发达地区相当一部分政府工作人员的政治素质、知识结构、业务素质仍然不能适应地方政府行政改革、培育市场体系和加快本地区发展的要求。