2018经济改革中的中国城市管治方式的转变

5735090

　　　　市场经济改革改变了社会管治的基础。近来许多学者开始重视对地方政府的研究。但多数局限于政府机构的变化，属狭义的政治学研究，尤其缺乏对政府基层政权的研究。近来随着对社区的重视，这种状况有所改变。本文力图分析改革后管治基础的演变，以揭示市场经济改革造成了国家治理的危机，由此国家机器通过“地域化”过程以加强其对社会的管治能力。
　　一、管治的概念
　　管治是西方近来兴起的概念。通常我们认为西方国家是所谓的“市场经济”，这种认识忽略了其国家机器的强大管理功能。这种功能是在应对资本主义经济危机的实践过程中产生的。这种凯恩斯主义式的上层建筑也是资本主义大工业生产方式的必然产物。全球化和向“后福特主义”转型引起了国家治理的危机(Jessop,1998)。国家由此不得不寻求新的方式（如与私营部门合作），以整合其管治能力。即出现了所谓的“由政府向管治的转变”。管治概念中国古来有之。《资治通鉴》集成了帝国管治的精华。寻求天下大治，无非是掌握天时地利人和，明察各种关系，以达到整治的目的。整治的方式当然不尽相同。因此，管治实为一种视野，我们大可不必拘泥于西方的具体管治形式。
　　二、社会主义管治的基础
　　资本主义力图在全球范围内进行整合，危害了边缘民族国家的利益。社会主义由此而生，是对这种势头的扼止，由此即形成了东西对峙。唯有国家才可承担此重任。毛泽东感叹封建和半殖民的旧中国是“一盘散沙”。这种无组织状态是实行快速工业化的最大障碍。对资源调动和社会整合的迫切需求必然促使生产资料的公有化和消费方式的集体化。比如，住房的单位分配即为一例。社会主义管治的基础产生于对无序社会的管治的迫切性，因而造就了强有力的国家机器。其合法性不仅建筑在人民革命胜利的基础上，而且源泉于民族的危机。
　　三、管治基础的改变
　　市场经济改革转变了原有的基础。在国家内部，为了建立激励机制和转移中央压力，实行财政放权。放权形成了计划外资本循环和地方主义。在地方经济实力增长的同时，削弱中央政府的管治能力。这在实行分税制后有所改变，但出现了复杂的中央与地方的博奕关系。当地方政府对其可控资源的收益有稳定的预期，便有可能形成所谓的“企业式经营政府”的行为(Walder,1995)。在体制外，市场使体制外要素的出现成为可能。传统上，单位关系是划分“体制内”和“体制外”的主要标准。但当内外差别弱化时，此区分便失去了意义。
　　人力资源：随着城市私有企业出现，私营、外资企业的职员们脱离了他们与国家单位系统的联系。私有企业的发展壮大产生了单位体系之外的诸多工作。在高收入的吸引下，国有企业的职工们也开始放掉“铁饭碗”，“下海经商”。通过“一家两制”，诸多私营企业职员也可保持与单位系统的联系，也就是说，一个家庭成员继续在国有单位工作，以享有住房、医疗补贴及工作的稳定等种种待遇，而另一成员在合资公司或私有企业“挣大钱”。尽管如此，对体制外者的管理和控制弱化了。而且，单位本身的变化也在弱化职工和工作地之间
的联系。随着单位社会功能的减少，城市从业者开始“走出单位成为社会人”，例如房改的重大影响。除了去私有企业工作，工人在国企重构中也有可能变为剩余劳动力。同时，伴随大量下岗者，还存在与日俱增的离退休人员。因此，政府意图切断住房、就业和再分配之间的联系，将责任转嫁给城市社区。
　　四、管治方式的转变
　　中国大城市管治面临着一个集中和分散的两难困境：大城市区域既需要“乡村城市化”机制来调动小城镇力量和推动城市化进程。同时“乡村城市化”本身又在影响中心城区的作用，造成城市人口在空间上更加分散，城市基础设施配套的摊子铺的更大，城市管理权限的分散，产生所谓“镇镇像村，村村像镇”，继而影响了城市化的进程。
上述的两难困境是影响中国大城市管治转变的内在原因，换句话说，中国大城市管治是在这一矛盾中发生转变的。
　　1、“市带县”阶段
　　城市区域发展的起步阶段总是依托中心城区，是集中市域范围内有限的财力、物力等区域资源来促进城市化进程。1980年代，中国大城市正是采用了这种“增长极”战略，开始改革大城市管治方式。大城市进行了城市行政区划调整。“市带县”的措施就是“集中式”的管治方式的体现。“市带县”促进城市区域资源的集中，同时带动县（市）工业的发展。在“市带县”的浪潮中，中心城区对城市区域的城市化起了重要作用。例如，许多城市中制造业转移到郊区县（市），城市工业与乡镇工业进行联营和合作，城市中的许多经营管理人员、工程师纷纷“下乡”支持乡镇工业发展。郊区县（市）利用城市区域内廉价的人力和土地资源，积累了大部分劳动密集型产业资源，部分县（市）工业在发展过程中，一度对乡村环境产生了负面影响。随之而来的环境保护方面的努力进一步规范了县（市）工业的发展，同时也增强了乡镇工业企业的素质。在“市带县”的政策下，中心城区的产业结构逐步升级，资本、技术密集的机械制造、原材料工业得到发展。可以说，当时的城市化主要是中心城区的拉动，即大量中心城市资源直接或间接涌入小城镇。有些倾斜性政策甚至把中心城区资源转移给小城镇，以牺牲中心城区力量来促进乡镇企业发展。所以，到1990年代末，有些发达地区的城市区域产业格局中，乡镇工业和城区工业各占半壁江山。
　　“市带县”管治下的城市化主要不是在城乡竞争中实现的，而是靠城市拉动或主动让位来实现的，这是城市化初级阶段的必然选择。但是“市带县”管治方式存在着另一种弊端。例如，“市带县”本身就是使城市郊区县（市）享受扶持发展政策，在中心城区和郊区县（市）之间存在着不公平竞争。中心城区需要集中区域资源才能继续保持以往的带动能力，这就需要县（市）自身发展，简单说，“市带县”的同时也需要“县带市”。在中心城区向郊区县（市）提供单向支持的同时，中心城区的政策仍然保持了传统的计划经济体制。城乡产业制度的差异使国营企业的资源流向乡镇企业，中心城区的“造血功能”受到限制。中心城区扶持市县发展的政策越倾斜，县（市）政府对经济活动的主动参与就越少，而这又会削弱
城市区域的整体能力。再如，地理位置临近城区的郊区县（市），具有土地资源和丰富的劳动力，论实力并不一定需要中心城区拉动，却吸引了中心城区更多的资源，无形中扩展了城市发展规模。而最需要拉动的边远县（市）却很少得到“市带县”的好处。
　　2、“撤县建市”阶段
1990年代，为了推动城市化，国家开始扶持县（市）对县域城市化的带动作用，表现为“撤县建市”政策。城市管治的方式开始朝着“分散型”方向发展。前后约100个大城市的郊县进入了中国城市行列，直到最近，“撤县建市”才有所停止。 “撤县建市”实质上造成了那些本身拥有一定经济实力和人口规模的郊区县（市）直接或间接的脱离中心城区的管治。“撤县建市”不但承认和保留了原有的县在资源分配中的权力，而且在原有的县（市）级权限上注入了新的权力，从而进一步形成了大城市分散式管治局面。1990年代以来，积累了一定实力的郊区县（市）开始直接参与经济全球化。当这些县级市拥有了经济活动广阔的权利空间时，它进行的经济活动常常与中心城区互相重复。国际投资，商品、原材料和零部件的对外输出使郊区县（市）的经济实力进一步加强。与中心城区相比，临近城区的新建市拥有丰富的土地资源和区域交通条件，以及更为优越的投资环境，它们的发育开始对城市区域空间结构以及中心城区的地位产生冲击。发达地区的许多县（市）逐步发展到成为了地区的竞争对手。有些县级市拥有与本身地位不太相称的人事权、财权。他们与中心城区互相攀比，相互压制，所谓“开发区”热就是一个例证。城市和郊县之间相互依存度开始大幅度减小，城市对县（市）的带动力量急剧缩小。