2018扶贫：一个沉重的话题

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　　　　贫困对我而言是一个沉重的话题，有时，我会故意回避它，因为我没有勇气再次触及这个：我感觉到了个体在面前的弱小和无奈，也感觉到了我的思考没有太大的现实意义。然而，我却无法真正忘怀它，因为我是一个从贫困农村走出来的孩子：我不会忘记童年生活过的乡村，也不会忘记每次回家之后所看到的苍凉的画面。当我忙忙碌碌的时候，它沉淀在了我的心底，而我空闲的时候，又禁不住去思考它。我想挣扎着逃脱，却发现已经深陷其中。现在，我不得不回顾曾经走过的路，不得不对曾经思考过的问题进行重新思考，好像是在“还债”。
　　——作者题记
　　农村贫困与贫困线的制定
　　建国后，不论在土地改革时期还是在人民公社时期，在优先重的战略方针下，加之运动此起彼伏连年不断，农民的生活水平都没有得到大幅度的提高。从1952－1978年间，农民人均消费粮食几乎没有什么增长，1952年为191.5公斤，而1978年也仅为195.5公斤，20多年间仅增加了4公斤。更有甚者，1959年的灾荒持续了近20年：在整个六七十年代，农村人口消费粮食水平一直未达到1952年的水平；直到78年的丰产以及其后的体制改革，农村才彻底消除了60年代初期灾荒的阴影（刘文濮和吴国宝，1997：54－5）。从以上的数字中我们可以看出，改革开放前，农村人口中的基本消费水平是极其低下的，甚至可以说农村人口的温饱并没有得到满足，农民或处于直接的饥荒中或处于饥荒的阴影中。   
　　伴随着肇始于安徽凤阳县小岗村的联产承包责任制80年代在农村的普遍推广，农民生产的积极性空前高涨，加之这一时期农产品价格的提高及国家投资的明显增加，农民的生活水平有了很大的提高，贫困人口大幅度减少。据国家统计局的统计，1978－1985年间农村贫困人口从2.5亿减至1.25亿，每年平均减少近1800万，农村贫困人口发生率也由30.7％降到14.8％，而按世界银行的估计每年平均减少2300万（参见刘文濮和吴国宝，1997：67－8；陈俊生，1998：488）。然而好景不长，1986年农民收入首次出现下降，此后农业在政策的摇摆中又陷入了艰难的历程，农民收入增长缓慢，城乡差距进一步扩大。
　　在这种背景下，国家制定了农村绝对贫困线，以帮助农村走出贫困的境地。需要指出的是，国家制定的贫困线并不是固定不变的，事实上，我国曾出现过多个贫困线，而且，贫困线的标准也不断提高。最早的贫困线是在1984年提出的，当时确定的绝对贫困标准是人均年收入人民币120元以下。1985年，国务院农村发展中心建议，按1984年不变价格，户人均纯收入200元作为贫困线，这个绝对贫困线在后来的扶贫实践中经常被采用。1988年，国家统计局采用人均纯收入与基本生存费用相比较的，得出农村户人均纯收入260元为该年的绝对贫困线（参见李强主编，1997：118）。而在2000年，农民解决温饱的标准是人均纯收入625元，也就是说，该年的绝对贫困线是625元（参见《中国农村扶贫开发纲要》）。  

　　需要说明的是，在扶贫工作实践中，除了划定绝对贫困线外，国家还确定了重点扶贫对象。比如，国家在“七五”计划期间确定了331个国家重点扶持的贫困县[1][1]；根据最近颁布的《中国农村扶贫开发纲要》，国家将在中西部21个省（区、市）的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区确定592个县，作为新阶段国家扶贫开发工作重点县。应该说，这两个标准并不一致，绝对贫困线是个温饱标准，是维持个人或家庭生存的基本生活水平所需的最低费用的标准，而扶贫标准是政府在扶贫工作中为确定工作重点而设定的标准；前者制定的根据仅仅是经济标准，而后者除经济因素外，还含有较多的政治因素在内。
　　扶贫政策的回顾
　　为了减缓农村贫困，国家在改革开放后颁发了一系列扶贫文件，出台了一些扶贫政策。其中有较大的有：（1）1984年9月30日，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》，该通知第一次把扶贫工作作为国家的一项特殊任务提出来，中国政府消除贫困的正式行动由此拉开了序幕。（2）1986年3月全国人大六届四次会议将“老、少、边、穷”地区迅速摆脱经济和文化落后的状态作为一项重要，列入《国民经济和社会发展“七五”计划》，中国政府消除贫困的正式行动由此进入实质性阶段。（3）1994年3月，为了进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院制定了今后7年全国开发扶贫工作的纲领性文件《国家八七扶贫攻坚计划》，也就是说，“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村8000万贫困人口的温饱问题。”（4）2001年5月，国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，就未来10年的农村扶贫开发进行了全面部署，明确提出“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象；同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。”   
　　伴随着一系列扶贫政策的出台，我国的扶贫方式经历了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。1980年以前，为了控制极端的贫困，主要采取救济式扶贫，即国家每年向贫困地区调拨粮食、衣物等救济物品及财政补贴，通过“输血”维持贫困地区人民最基本的生活水准。这种扶贫方式在特定的历史时期取得一定成绩的同时也出现了诸多问题：一是资金的利用率不高，造成大量的浪费；二是对落后地区“越输血越贫血”，即中央政府将发达地区积累起来的资金以财政补贴或投资的形式调拨给贫困地区，但这并没有形成当地经济发展的能力，反而助长了贫困地区和贫困人口的依赖行为，在此种意义上外部资金输入悲剧性地成了贫困地区落后的原动力；三是在计划经济体制下，中央政府向贫困地区直接救济的同时，又将贫困地区的初级产品以低价调往加工业发达地区，结果使贫困地区成了发达地区的原料产地和销售市场，而贫困地区却不得不用政府的财政补贴以高价购买发达地区的工业制成品（王小强、白南风，1986：95－119）。
　　80年代以后，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，中国的扶贫战略开始由救济式扶贫向开发式扶贫转变，由单纯的直接救济向地区经济综合开发的方向转变，由单纯地向贫困地区“输血”向增强贫困地区“造血”功能转变（朱凤歧等，1996：42）。主要做法是（1）改变过去那种单纯救济的扶贫方式，调动干部和群众的积极性，唤起贫困地区内部的经济活力。（2）改变平均使用扶贫资金的办法，集中人力、财力、物力，一片一片、一批一批地改变贫困地区的面貌。（3）在信贷、税收和经济开发等方面给贫困地区优惠政策。（4）由中央、地方政府和贫困地区居民共同投资，或通过实施以工代赈政策，改善贫困地区的道路、饮水和农田等基础设施的建设。（5）中央各职能部门在资金、物资和技术上向贫困地区倾斜（朱玲、蒋中一，1994）。   
　　改革开放以来，为了缓解农村贫困，中国政府和中国农民都做出了不懈的努力，前者颁布了扶贫政策，把扶贫工作作为政府的一项重要任务列入国民经济和社会发展计划；后者则冲破体制性束缚创建了农村承包责任制和乡镇，掀起了被媒体和学者广泛关注的“民工潮”。在两股力量的“互动”下，农村贫困人口大幅度减少，到1992年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口，从1978年的2.5亿人减少到8000万人；经过7年的扶贫攻坚之后，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万人，占农村人口的比重下降到3%左右（温家宝，2001）。
　　扶贫政策中存在的问题像大多数海内外的华人一样，我为中国在减缓农村贫困方面所取得的成绩感到骄傲，但却不应由此而忽视存在的问题。在大多数情况下，我并不怀疑扶贫政策的正确性，但需要指出的是，政策的实现是有条件的，它必须有自己的物质保障。换言之，反贫困目标的实现需要有强大的资金投入作保证，而贫困资金投入的多寡取决于财政收入状况和财政支出格局，在财政收入一定的情况下，财政支出格局对反贫困资金的多寡具决定性的影响。但是，财政支出格局是各阶层、各地区间相互较量的结果，而贫困阶层恰恰是谈判能力最弱的社会阶层，因此他们所得到的份额，即反贫困资金在财政支出中所占的比例，往往是低得惊人。  

　　1986-1993年，全国每年投入贫困地区的扶贫资金（包括贴息贷款、财政拨款、中央各职能部门的扶贫资金）估计约100亿元。其中，中央政府每年提供45.5亿元扶贫资金，78%为贴息贷款，22%为财政拨款，也就是说，中央政府每年直接的扶贫资金支出仅有10亿元。而1992年，我国财政支出4390亿元，其中企业亏损补贴445亿元，价格补贴322亿元，共计767亿元，可以说，2亿多城市人口是这767亿财政支出的受益者，而广大农村人口特别是贫困地区的贫困人口是无缘受用的（胡鞍钢等，1995：410）。当我们看到这样的现状，我们是否感到一丝悲哀呢？近年来，这些状况或许有了些许改变，但不会有大的改变，因为农民在各种各样的竞争中依旧处于劣势，他们是所谓的“弱势群体”。