2018论我国公共投资监管模式研究

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　　[论文关键词]；投资项目；项目监管；目标模式
　　[论文摘要]随着我国现代化建设的持续发展，公共投资建设的规模越来越大。但是长期以来，由于部门把主要精力放在项目的立项审批和投资分配方面。对建设项目的外部制约和监督管理尚不够重视，直接影响了公共投资的效率。有必要探索如何建立起一套比较完整、规范的项目监管模式。保证项目建设能够实现预期的目标，并充分发挥公共投资的最大效益。
　　
　　我国现代化建设持续发展，公共投资建设的规模越来越大。但是长期以来，经济管理部门往往把主要精力放在项目的立项审批和投资分配方面，因此，对建设项目的外部制约和监督管理不够重视，使政府遭受巨大的损失，公共投资没有得到应有的回报。因此，在深化改革中研究这一问题具有紧迫意义。本文探索如何建立起一套比较完整、规范的项目监管模式。正确发挥政府在经济条件下有效行使对项目的监管职能。以保证项目建设能够按照预期的目标和规范的程序，保质保量地实施完成，使公共投资产生最大效益。
　　
　　一、我国公共投资监管状况分析
　　
　　随着我国投体制改革的不断深化，国家对公共投资项目制定了具体规定和实施办法。采取了一系列强化监管的政策措施。但是，由于各种原因，我国的公共投资监管模式还存在诸多问题。下面从公共投资的监管机构、监管队伍、监管方式、监管内容等方面对我国公共投资监管状况进行分析。
　　
　　(一)我国公共投资监管的机构设置
　　对公共投资项目进行监管的机构可分为内部机构和外部机构，当前我国这两类监管机构的设置在实际监管过程中都存在各自的缺陷。
　　第一，缺乏系统、协调的内部监管机构。具体表现在：一是各监管部门和地方出于自身利益的考虑，在制定的部门和地方法规中。出现了与律法规不符、甚至是相悖的内容。二是各监管部门各自为政、职责划分不明确，机构设置重叠、职能交叉，重复监管与监管漏洞同时存在。三是由于有关规定的内容过于概括、空泛，缺乏具体的解释，可操作性不强，使得监管机构在履行监管职能时主观性和随意性很大。四是建设机构专业能力较低、水平参差不齐。难以保证监管的质量和效果。
　　第二，缺乏独立的外部监管部门。具体表现在：一是从事监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏必要的独立性和权威性，对党委只能服从、支持，而不能监督、制约。二是有些群众团体在组织上缺乏独立性。往往同化为党委机关的一个部门；对其所监督的对象(党政机关)也有很大的依赖性，难以进行有效的监督。三是中介机构本应是社会监督的一种重要主体，但在实际工作中，带有较浓的色彩。党政干部兼职现象比较普遍。四是公共投资透明度低，缺乏完善的举报系统。社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。
　　
　　(二)我国公共投资监管的队伍素质
　　由于公共投资的规模越来越大。监管的项目越来越多，我国目前的公共投资监管队伍，无论从数量还是质量方面都不能满足监管工作的要求。
　　从思想素质来看，我国监管人员对公共投资项目实施监管的重要性认识不够。有些监管部门的监督检查浮于表面，走过场；有些监管部门不履行监管职责，监管不严，对违规、违法行为的处罚不到位，不能起到警示作用；还有少数工作人员玩忽职守，收受贿赂，甚至与不法承包商相互勾结，大肆侵吞投资，给国家造成严重损失。
　　从业务素质来看，我国目前各监管部门和机构的监管人员组成来源繁杂，人员素质参差不齐。一些项目监管机构的人员直接来自各政府部门：很多人没有经过专业性的投资项目管理的系统训练，工程项目管理和管理知识匮乏：不少人员只是通过简单的项目管理知识的初级培训后就匆忙上岗，普遍缺乏对项目监管的业务知识和工作经验，难以适应公共投资监管的要求。
　　
　　(三)我国公共投资监管的方式
　　按照监管的机制设计理论。监管主要有两种模式，即“巡警监管”和“火警监管”。所谓“巡警监管”主要是采用、稽查、项目后评价、和其他直接方法进行监管，使用范围广，主要是外部监督。“火警监管”主要是通过利害关系人的检举揭发来进行监管，它可以有效降低监管，提高监管效率。一个有效的监督机制应是根据被监督对象的特点。两种方式有机结合的监督机制。而我国当前主要采用的是巡警监管，且主要是事后监督，对火警监管方法的应用和重视不够。
　　我国对公共投资项目的监督执法分别由各行政主管部门以及重大建设项目稽查特派员办公室负责。一方面，我国公共投资项目量大面广，业主多而分散。使监督力量显得过于分散、薄弱。另一方面，在现行的公共投资项目下。这些主管部门仍然在直接插手工程项目的管理活动，有的主管部门负责人还兼任项目负责人。出于部门、行业利益的考虑，以及个人利益的驱使，缺乏严格监督的动力。
　　目前我国的招投标活动没有重视“火警监管”的作用，其机制也很不完善。首先是缺乏统一、协调、高效的行政监督申述机制。这是我国现行没有对此明文规定所造成的。举报系统不完善，没有保密机制，举报办法和奖励措施不明确，使得举报者缺乏举报动力；公示制度不健全，透明度不高，也使举报者无法掌握足够的违规操作的证据。同时，社会公众以及舆论也难以发挥应有的监督作用。因此，应建立完善的举报系统，制定举报办法和奖励措施，提高检举揭发者的积极性，使“火警监管”在公共投资项目的监管中发挥更大的作用，克服我国公共投资项目管理体制、市场机制和法律、信用制度不完善给公共投资项目造成的监管困难。
　　
　　(四)我国公共投资监管的内容
　　对公共投资项目的监管中，监管内容是监管工作的核心。在投资项目的整个建设过程中，随着被监管项目的实施阶段的不同，监管内容也不同。
　　从项目决策过程中的监管情况来看，公共投资在项目的提出、可行性研究、项目论证、招投标等环节的监管仍存在以下主要问题。一方面，项目建设前期工作滞后，前期方案深度不够，论证不充分，建设项目“三超”现象严重等问题严重困扰着投资管理，可行性研究未能起到决定性的作用。另一方面，公共投资建设虽然绝大部分通过招标方式进行，但在具体操作中由于透明度和监管远远不够，还存在大量的违规行为。
　　从项目实施过程中的监管情况来看，由于我国市场还不完善，工程监理制、项目法人责任制等制度执行不力，尚不能对项目投资、质量和进度实行有效控制。在公共投资资金监督管理方面，由于监管机制不合理、监管制度不健全，缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施。使得资金挪用浪费现象比较严重，投资效益低下。在公共投资项目质量监督管理方面。虽然随着监管水平的提高、监管手段和方法的改进，质量监管取得了一定进步，但存在的问题依然严重，其监督的力度、深度都不够。
　　
　　二、我国公共投资监管的目标模式
　　
　　由于各国制度上的差异。我国不可能照搬国外的监管模式。因此。我们只有在借鉴发达国家成功经验的同时，探索符合我国实际情况的监管模式。
　　
　　(一)建立科学的监管目标体系
　　我国公共投资项目监管期望达成的目标是：全程监管、统一监管、透明监管、法制化监管和高效监管。全程监管，即不但要对项目的建设过程进行评价和监管，还要加强对项目前期准备工作的严格评估和审查，以及对项目建成后的使用过程和运作效益进行评价和监管。统一监管，即把目前资金渠道不同的公共投资项目都纳入统一的审批和监管体系，改变目前这种不同资金渠道各自为政，、审批和监管等程序各不相同的状况。以堵塞漏洞、统一标准、保证公平。透明监管，即监管部门要实行信息公开、公众参与、政务透明的阳光监管，通过信息披露、公示、听证等方式，将监管部门置于公众监督之下，防止“暗箱操作”，使监管部门在监管过程中更加规范，更加公正。法制化监管，即在国家法律框架内，制定专门的地方性法规。将公共投资项目监管纳入法制化轨道，这样一方面可以提升监管的权威性，另一方面也可以使监管更加规范。高效监管，即通过科学的组织、方法和手段，充分利用市场的力量，降低监管的成本，提高监管的效率和质量，以达到“低投入、高产出、高质量”的目的。