2018关于政府经济职能的思考

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　　摘　要：政府和市场之间关系的争论可谓是一个古老的话题。以“外部性”为核心的天然缺陷使市场失灵在所难免，政府行为的“内部性”又使政府实施的是私人或集团的目标，现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济，市场调节的效率，政府作用的优劣，都取决于政府职能的准确界定，高效有力的政府管理是市场正常运行的必要保障。
关键词：市场失灵、外部性、政府失灵、内部性
自亚当斯密的《国富论》系统构建以来，其主张的政府对经济的自由放任思想以及政府“守夜人”般的职能界定，就一直深深影响着后来的西方经济学界。而在20世纪30年代全球范围内经济危机的痛苦动荡中，主张政府对经济积极干预的凯恩斯主义取代了斯密思想在经济学界和经济生活中的霸主地位，一只“看得见的手”与“看不见的手”针锋相对。70年代伴随着石油危机出现的“滞胀”现象，却又使繁荣了半个世纪的“看得见的手”失去了其神奇的光环。西方经济学说史上出现了“看不见的手”范式的回归，政府职能被重新界定。
一、政府与市场失灵
早在200多年以前，西方经济学的鼻祖亚当斯密就构建了“看不见的手”的经典模式。斯密指出：“他所盘算的也只是他自己的利益。在这场合，像在其它许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情况下更有效的促进社会的利益。”①在这里，其所谓的“看不见的手”一般被认为是指市场而言，这段文字也因被普遍认为是对“看不见的手”原理的经典论述而广为引用。此后，经古典经济学家李嘉图、萨伊、穆勒以及新古典经济学家瓦尔拉斯与帕累托的发展，该原理不断完善。但是，“看不见的手”的实现也被局限在了完美表述的诸多条件与假定之下：完全而对称的信息、充分竞争的市场、生产规模收益不变或递减、无外部效应、交易成本为零、交易双方完全理性，这一切与现实经济出现了严重偏离。当市场与模式相背离时，所谓“市场失灵”就不可避免。
（一）外部型是导致市场失败的核心。
市场机制使资源配置最优的一个重要条件是经济当事人的生产或消费行为不会对其他人的福利产生影响，而日常生活中外部性的普遍存在却使这一假设在许多场合下不能成立。比如说，抽烟会污染环境，工厂排放废气、废渣会影响农业生产和居民健康。从成本与收益看，外部性向交易以外的其他人强加了不应存在的成本或使其享受了不应享有的收益，表现为市场不能将交换双方的成本或收益完全内部化。而在竞争的市场中，一旦经济行为主体的经济活动产生外部性，经济运行的结果将不可能实现“帕累托最优”。这就使市场对于资源的配置缺乏效率，政府介入了。
负的或消极的外部性一个普遍事例是工厂施放的空气污染。工厂从中获利，因为它可以不必投资控制污染的设备，在一个低成本的情况下进行生产，当然社会要承担这种负的外在成本。这种情况下，政府可以通过征税等环境管制措施，使外在成本由生产者以税金的形式支付，从而解决外部性问题。而正的或积极性外部性的普遍例子是教育。受过更高教育的人不仅会以高收入和更多文化享受的形式给自己带来收益，而且也会通过社会交往给别人带来好处。在这种情况下，政府会通过提供补贴（较低的价格提供）等手段来使教育的消费增加。
总的来说，外部性的存在使市场中的生产者与消费者只会考虑到个人成本或个人收益，却不顾及社会成本或社会收益。而政府通过干预，则使他们在做出决策时考虑到了外在的成本或收益，这样也就解决了外部性问题，克服了市场失灵。
（二）私有市场对公共物品供给是不足的。
公共物品是这样一种物品，“把它提供给新增加一个人的边际成本是严格为零的，而且要阻止人们得到它又是不可能的。”②与私人物品相比较，它具有“非排他性”和“非竞争性”的特点。因为公共物品的社会成本或收益与某一消费这一公共物品的私人成本或收益并不完全一致，它们之间存在着偏离，所以，公共物品可以看作正的外部性的极端情况。国防是公共物品的标准事例，但许多政府提供的公共物品并不严格满足“非竞争性”和“非排他性”的特性，而是具有着不完全的排他性和有限的非竞争性，这样的物品我们称为准公共物品。
在公共物品的消费中，单个消费者不会像消费私人物品那样准确的了解自己的偏好程度，即使是了解了，也不会如实显示出来。为了不付成本或少付成本地享受公共物品，他们会隐瞒或低报自己的偏好，从而导致了公共物品消费中的“免费搭车”现象。这一问题的存在，使价格反映偏好的机制失灵，每个人都想让别人支付生产公共物品的成本，自己去免费享受，结果可能就不会有厂商来生产。在多数情况下，市场对公共物品的配置显得那么的无能为力。而政府则具有着承担公共物品问题的巨大优势，它可以通过税收为居民提供更多的公共物品，使社会获得更大的好处。
（三）稳定经济是政府的必要责任。
在经济总量均衡，实现总供给等于总需求的宏观目标实现上，市场机制的作用有着重大的局限。因为市场本身具有自发性、事后性、分散性的特点，使总量均衡目标的实现成为不确定的事情，经济常常处于一种不稳定和周期性的波动状态。30年代的大萧条可以说是最好的例证了，无数的工人失业，大量机器被闲置，它带给人们的只有痛苦。我们不否定市场经济具有自动恢复到平衡状态的力量。然而，从丧失的产出和人们遭受的这种痛楚来看，等待经济的自动恢复，其成本是巨大的，政府必须承担起稳定经济的职责。衰退时，通过扩张性的财政政策和货币政策，拉动需求，减少经济资源的闲置；繁荣时，又可以采取紧缩性政策，避免通货膨胀对经济的冲击，从而使经济稳定平衡地发展。?4j;HQah(J9.fzb~P{Qa18d%jwSqXVbb汉语言论文JM- P[C){uN#X_1 xV^n gE1T
（四）收入再分配是政府的重要职能。
市场经济之所以有效率，其原因在于“看不见的手”对各个行为主体有着强有力的利益激励和约束。可是，由于技能和资产、能力与天赋等各方面的差异，即使是市场发挥得很好的地方，财富分配的过分悬殊和社会成员的两极分化也在所难免。从长期看，财富日益向少数人倾斜，穷人与富人之间在人力资本积累上的差距也越来越大，形成穷者越穷、富者越富的马太效应，这对于社会全面进步和人的全面发展必然是一个大的缺陷。同时，分配不公的持续发展，也会引起社会的动荡与不安，最终将导致经济增长的停滞或波动。政府在经济平等上的关注成为人们的普遍共识，通过累进税、对低收入者转移支付等政策，实现社会的平等与稳定。当然，收入再分配政策会造成经济积极性的下降，以适当的方式来设计政府再分配计划成为一种必要。
应该说，“市场失灵”是不可避免的。“市场失灵”的条件下，“看不见的手”已无法正常发挥其应有的调节经济活动的作用，市场的自然垄断、公共物品的供给不足、经济的周期波动、收入分配不公等问题因此显现，并不同程度的影响着经济的正常运行。市场在资源配置上的低效率为政府介入经济提供了理论的支持和现实的空间，政府承担起收入再分配、稳定经济和资源再配置的重担。
二、政府失灵理论
不完全的信息、不完全的竞争、不完善的市场最终导致了市场的失灵，曾经受到了一个半世纪推崇的市场完美秩序不复存在，这为政府介入经济提供了必要条件，但却并非充要条件。政府不是一个能够克服“免费搭车”和外部性问题，并保证实现资源有效优化配置的大型计算机，它和私有市场一样也存在着缺陷，也会产生失灵。乔治梅森大学的詹姆斯布坎南在其公共选择理论中最早提出了“政府失灵”的概念。
（一）导致政府失灵的主要原因是政府的“内部性”。
市场失灵，政府，作为国家权利的执行机构，以克己奉公、勤政廉洁的形象介入经济。然而，政府却不是一个抽象的存在，而是由有着不同利益和目的的许多人组成的集合。公共选择理论将“经济人假设”引入政府活动，认为政府行为主体具有着与市场经济人一致的经济人特性，在政治市场中可能受到权利、职位及其相关物质利益的驱动，而谋求个性效用最大化。在这种情况下，能够给他们带来效用最大化的准则被选择和实施，一个简单多数决策的模型中，必然出现多数获利集团的个人边际利益大于社会边际利益或个人边际成本少于社会边际成本的结果。公共选择的结果偏离了公共目标，公共机构不再代表公共的利益，不再发挥公共的职能。这很近似于导致市场失灵的外部性，只是外部性意味着社会成本和利润没有包含在私人决策的考虑当中，而政府决策的“内部性”则意味着私人的或机构和组织的成本和利润很可能支配了公共决策的考虑。它的存在提高了机构的社会成本，使其高于技术上的一般成本。单位成本增加，政府产出减少，政府决策的“内部性”带来了政府失灵。
（二）基于“内部性”产生权钱交易的寻租活动。
“内部性”的存在使政府机构被特殊利益集团所左右，成为特殊利益集团的代言人，而权力则成为这一集团谋求自身利益的工具。各个经济利益主体通过游说、行贿等各种手段，促使政府帮助其建立优势地位，获取超额利润，这一活动即所谓“寻租”。政府干预经济的过程，从某种意义上讲，就是权利介入经济的过程。在此过程中，就为经济利益主体运用权钱交换和借助政府权利因素谋求垄断利润，实现其最大利润目标的寻租活动提供了前提和基础。同时，官员们因这些活动享受了特殊利益，又会引发为争夺主管官员肥缺而发生的第二层次的寻租竞争，各个社会利益团体为争夺财政收入分配的第三层次的寻租之战。为了维持这一与生产性活动无关的逐利活动，社会资源被大量浪费，生产则日益恶化，政府严重失灵。此时政府手中的权力已经成为一种新型的倍具吸引力的资本，正严重影响着市场竞争的公平、收入分配的公正以及社会生产的效率。
（三）信息不完全也造成了政府的失灵。
就像信息不完全在私人部门造成了问题一样，也给政府这一公共部门带来了