2018论我国水权交易与转换规则的建立和完善

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　　 随着水资源利用的竞争性日益增强，水资源的经济价值和生态价值不断提高，而稀缺资源一旦达到导致人们相互对抗的水平，产权的界定便不可避免。初始水权分配后，对新增用水需求，主要通过水权交易市场进行用水权的有偿转让来解决。自2000年东阳市与义乌签订了有偿转让横锦水库部分水权的协议以来，水权的转让和交易便如星星之火在我国不少地方开始探索并日渐活跃，比如甘肃省张掖市农户之间的水权交易，农户持有水权证和水票，交易其节余水资源的使用权；宁夏、内蒙工业与农业之间的水权转换。水权的交易和转让使得用水者考虑水资源使用的机会成本，采取各种措施节水以便在水权的交易中获益。这种市场化的水资源配置方式需要相应的规则约束，通过这种约束，水权交易的公平性、水资源供给的灵活性、水资源配置和使用效率的提高才能实现，水权交易和转让对他人和环境的不利影响及交易中的冲突才能得以解决。笔者在甘肃、宁夏和内蒙等水权交易与转换活跃地区实地进行了大量调研，发现各地相继零星地建立起一些水权转换交易的管理规则，但这与水权交易与转换的现实需要尚存在很大差距，而且这些规则存在功能缺失、相互矛盾、巨细不一、可行性差等问题，这在很大程度上导致了水权交易与转换实践的混乱。因此，我国水权交易和转让的兴起、活跃背后隐藏着管理的缺失和规则的混乱。本文通过借鉴国外的水权交易管理规则，对我国水权交易管理规则的构建和完善提出建议。
　　
　　一、我国的水权交易及其规则
　　
　　我国整体上属于缺水型国家，随着经济社会的发展，水资源危机日趋加深。为缓解水资源利用矛盾，实现水资源高效配置和充分利用，有些地区的水权交易已经实施，有些地区则开始筹划。目前既存在地区之间、部门之问的水权转换，又存在农户之间的水权交易。这些水权交易与转换在不同程度上制定了其交易规则，为推动和规范相关水权交易与转换发挥了比较重要的作用。
　　1.地区之间水权交易及其规则
　　我国地区之间的水权交易以东阳义乌水权交易为典型。东阳和义乌处于浙江省金华江上下游的相对位置，前者水资源丰富，后者水资源极度缺乏。两个城市一方有供水的客观条件，一方有引水的迫切需求，经过多轮协商，2000年11月签订了水权交易协议。2005年1月，水资源从东阳市的横锦水库抵达义乌，我国首例水权交易正式完成，标志着这一交易实践获得了实质性的成功。
　　东阳义乌水权交易是现阶段我国首次水权交易，是通过水权交易协议实现的，水权交易规则也主要反映在双方的交易协议上。协议规定，义乌市一次性出资2亿元，购买东阳市横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权；水权转换后，水库原有所有权不变；水库的运行和工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费（包括水资源费），输水管道的建设费用由义乌承担。在我们看来，东阳与义乌的水权交易实际上是一种协约交易。通过水权交易，东阳市把无偿弃水和农业节水变为有偿收入，获得了水利建设的资金，义乌则缓解了水资源供需矛盾，节省了水利建设的资金，提高了水资源对促进当地社会经济发展的支持度。水权交易对于两市的水利基础设施维护与更新，以及相关产业发展均具有积极促进作用。整体而言，该水权交易推动了水资源的优化配置和高效利用，有偿调剂余缺是双赢选择。当然，这一水权交易规则相对比较简单，未能将水权交易对周围城乡的影响考虑进去，并且大量的水权交易的后续工作尚需要再行明晰规则来保障。
　　2.工、农业部门之间水权转换及其规则
　　在黄河流域，1987年《黄河可供水量分配方案》确定了各省、自治区可分配水量。但随着人口增加和经济发展，在农业、工业和城市用水之间出现新的用水矛盾，这需要在初始分配不变的前提下优化水资源再配置，引导水资源由效率低的部门向效率高的部门有偿转移。在宁夏、内蒙地区，农业灌溉渠系大多为泥沙渠，渠道水利用效率为40%左右，而新增加的工业项目没有可分之水，难以获得水资源使用权。在该地区，就出现了工业投资为农业衬砌渠道，节余之水为工业利用，这种工、农业部门之间的水权转换目前较为活跃的正在进行。
　　工、农业之间水权转换的流程与规则包含：（1）水权转换的基本原则：总量控制与统一调度；以明晰初始水权为前提；水资源供需平衡，民主协商和公开、公平、公正，有偿转换和经济补偿；政府监管和市场调节相结合。（2）水权转换的审批权限与程序：首先，出让方和受让方向水行政主管部门提出水权转换书面申请；其次，水行政主管部门在受理水权转换申请后，在规定时间内进行初审。初审同意后，水行政主管部门将水权转换申请及书面初审意见报黄河水利委员会审批；再次，水权转换申请经黄河水利委员会审查批准后，转换双方需正式签订水权转换协议。受让方在正式签定协议后两周内，向水权转换项目办公室专用账户预付一定比例的启动费（用于节水工程启动资金）。同时制定《水权转换实施方案》，并报水行政主管部门和黄委会备案。（3）水权转换期限：不超过25年。水权转换期满，受让方需继续取水的，重新办理水权转换手续；受让方不再取水的，水权返还出让方，取水许可审批机关重新调整出让方取水许可水量。（4）水权转换费用：水权转换总费用包括水权转换成本和合理收益。要综合考虑保障持续获得水权的工程建设成本与运行成本以及必要的经济补偿与生态补偿，并结合水资源供给状况、水权转换期限等因素，合理确定。（5）水权转换的组织实施和监督管理职能划分：成立水权转换协调领导小组，下设办公室，负责指导、组织、监督、协调水权转换工作，并及时协调处理在转换期内发生的涉及水权转换双方利益的问题。同时接受水利部与黄委会的指导和监督。水行政主管部门负责与水权转换相关的报批和监督工作，负责水权转换节水工程的设计审查，组织或监督节水改造工程的招投标和建设。
　　3.农户之间水权交易及其规则
　　我国农户之间水权交易的典型代表是甘肃省张掖市。2002年初，水利部正式将张掖市确定为全国第一个农村节水型社会试点地区。在全面调查区域水资源状况基础上，该市水务部门对农户用水量进行核定，并颁发了水权证，载明了用水户的取水权及取水量权。在此基础上推行水票制，用水户以其持有的水权证上核定的水量作为依据向水管单位购买水票，用水时先交水票后放水。若水票不足，则可以通过市场交易从水票盈余者手中购买，农户之间的水权就这样通过以水票为载体的流转进行交易。
　　张掖市农户之间其水权交易规则的建设及管理职能的发挥，表现在六个方面。具体如下：（1）水权交易的基本原则：依法交易；节约用水和高效用水；政府宏观调控；运用市场调节；公开、公平、公正、自愿及互惠互利。此外，水权交易必须考虑上游对下游及对水体污染的影响；限制对流域外出售水权；一般不得随意改变水体的性质和用途。（2）水权交易的适用范围：仅限于工程条件允许的农业灌溉用水，也包括适当比例的农业用水向非农业用水转移。（3）水权交易的基本条件：已取得水资源使用权的单位和个人，需要变更水资源使用主体的；取得水资源使用权，期满一年以上的；使用权没有争议的；已缴纳水费、水资源费及其它相关费用的。200m3以下的水交易达成口头协议即可；200～1000m3的水交易签订书面协议；1000m3以上的水交易时签订交易合同。（4）区域间水权交易程序：县与县之间的水交易，水量在500万m3以内的，经市水务局批准同意后进行交易；水量在500万m3以上的，经市水务局核准同意并报市政府审批后进行交易。灌区之间的水交易，水量在50万m3以内的，经县水务局批准同意并报市水务局备案后进行交易；水量在50万m3以上的，经县水务局核准同意并报市水务局审批后进行交易。村与村之间及村组以下的交易，在灌区监管下进行。（5）区域间水权交易价格及方式：区域间水交易必须以物价部门核定的水价为基础，农业灌溉用水交易价不得超过正常水价标准的3倍；工业水交易价格不得超过正常水价标准的10倍。水的交易双方通过水票的流转完成水交易，交易方式包括：招标；拍卖；双方协商；水管单位回购。（6）水权交易监督管理：水的交易监督管理由不同的水管理机构负责，层层监管。市水务局负责全市水市场的宏观调控工作；各县（区）水务局在市水务局的宏观指导下，负责本县（区）水市场的管理工作；灌区各站、所负责本辖区内水市场的管理工作；农民用水者协会负责本协会范围内水市场的管理和协调工作。水市场的有效管理，必须是在政府宏观调控、市场调节和民主协商三者结合的基础上，实行统一管理。
　　
　　二、我国水权交易规则的缺陷
　　
　　1.缺乏法律支持，水权交易规则建设整体滞后
　　自1988年起实施《水法》后，我国相继施行了《取水许可制度实施办法》和建立了水资源有偿使用制度，但现行的法规中没有涉及水权交易、转让的内容。按照国务院制定的（取水许可制度实施办法》第二十六条（取水许可证不得转让；取水期满，取水许可证自行失效）以及第三十条（转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得）的规定，现阶段水权交易从法律层面上看是禁止的。2002年实施的《水法》基于当时对自然资源和市场经济的认识，对水的所有权进行了规定，但是对相关的所有权、使用权及其他权利、义务和责任却没有清晰界定。虽然有倡导节约用水并对成效显著者给予奖励的规定，但这种缺乏具体明细法律条文支持的倡导性法律规范难以从根本上对用水者用水发挥节制和刺激作用。水权的不可让渡性，使得用水者不可能有真正的内在约束和激励，这就必然会造成水资源在实际使用中的低效率，进而直接影响到水资源的可持续利用。由于我国关于水权交易的法律法规基本上还是空白，在水权交易的实践中还存在着很多问题。张掖地区水权交易确定的“依法交易”的原则实际上根本无法贯彻。在东阳一义乌水权交易之后不久，它遭到东阳市邻居嵊州市的不满。嵊州市认为，东阳跨流域引梓溪水，采取的实际上是“库内损失流域外补”，卖的是本应流入嵊州的水，这种行为不仅损害了嵊州市的利益，其跨流域引水的做法还将对嵊州市的可持续发展、乃至整个曹娥江流域造成危害。这种水权交易与转换规则建设的滞后性直接造成目前实践中的混乱和无序，尤其是给地方政府增添了政治和法律风险，可以说这是我国水权交易与转换中最大的障碍和缺陷。
　　2.过于强调政府的作用，市场机制的作用空间被挤占
　　真正意义上的水权交易是在平等的交易主体之间进行，以用水者之间的平等、协商为主，各种用水户和用水组织是主角，政府机关只能作为一个场外监管者，在水权市场交易中充当中间人或裁判的角色。而且，自由的市场交易本身会使水权价格趋向合理，强化用水者节约用水的动机。如果政府也作为该市场的水权主体，就极易扩大政府权力边界，权责不清，甚至以权谋私，违反市场公平竞争的原则，不利于水权制度的建立和完善。我国工农业之间水权转换的交易规则制定中过于强调政府的作用，水权交易要达成，需要政府多处审批，交易成本很高，这就会导致市场机制的灵活性不能充分发挥出来。张掖农户间水权交易虽然是农户之间的自主交易，但交易价格也是由政府限定，这在很大程度上抑制了市场机制通过价格调节的灵活性。
　　3.各地各自为政制定交易规则，国家层面的水权交易规则框架亟待形成
　　在我国水权交易地区，各地政府有关部门都相继形成了各自的水权交易规则，而国家层面的水权交易的规则框架尚未形成。导致了一方面地方在进行区域、部门和农户水权交易与转换时，顾虑重重，尤其是地方政府领导怕承担政治风险和领导责任，抑制了市场机制在配置水资源过程中的功能发挥；另一方面，在一些具体规则安排上，地方政府权力过大，过分注重效率和政府目标的实现，忽略了生态效应和公平取水，不利于水资源的和谐利用。水权交易涉及到水政治、水安全、水经济、水环境等多个方面，不单单是水资源的配置问题，同时还是权力和利益的再分配问题，在很大程度上具有战略意义。因此，亟待从中央政府层面高度协调，完善组织、法规、经济各方面的配套措施，扮演最后的仲裁者。
　　4.第三方组织缺位或作用发挥不到位
　　成熟有效的水权交易市场除了买卖双方参与外，一些中介如用水者协会、咨询服务公司、经纪人、代理商及投资商的参与也非常必要。美国的水市场，水权咨询服务公司在水权交易中发挥着非常重要的作用，几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司，而我国在水权交易咨询公司方面还是空白，诸如此类的问题限制着我国水权交易的进一步发展。再比如，水权市场有效运作的基本前提是对供求关系有公开、透明、准确的基本信息，用水者协会为提供这类信息可以发挥关键作用。政府在获取供水信息上具有比较优势，但用水户却比任何人都了解自己的水需求。因此，用水者协会在传递信息上可以起重要作用。有时用水者为了得到更为合意的交易水价，对于水权交易迟疑、观望或者有别的想法，可能不愿披露，这就需要用水者协会这样的第三方组织从中协调。用水者协会也发挥着监督水权交易的职能。对于农户之间暂时的水权交易，要国家或地区组织专门的机构去监督，监督成本太高；相反，农户用水者协会监督成本低，监督效率高。我国张掖地区的水权交易，用水者协会发挥着重要作用，但其他地区的水权交易，用水者协会的作用十分有限。