2018美国进入中国市场：国会在予华PNTR上的表决

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　　[摘要]本文讨论对国会审议给予中国PNTR中涉及的七个核心问题，包括予华PNTR的法律基础；对美国进出口的影响；美国的权益保护；对中国环境的影响等问题。文章认为，通过PNTR，美国在经济上毫无损失，但却会使其在政治上受益匪浅。
　　一、导言
　　今年最激烈的贸易战要数国会在予中国建立永久正常贸易关系（PNTR）问题上的表决。PNTR是当中国加入世贸组织（WTO）时，确保美国进入中国市场所必需的关键举措。
　　这一问题无论在象征性意义上，还是实际上意义上都存在许多危险。如果关系正常化的反对者占了上风，美国企业就无法享受由美国政府协商了13年所得来的利益。从更广的角度讲，在继1997年出离快速轨道，1998年阻止《多边投资协定》（MAI），1999年破坏西雅图WTO谈判之后，对抗集团将要求在逆全球化潮流的行动中取得另一个重大胜利。他们还可能延迟台湾加入WTO。中国台湾早已等待在中国大陆之后也能加入WTO。如果支持者得胜，美国企业将从增加的出口机会中受益匪浅，并且全球的贸易和投资自由化进程将重新复苏。
　　在这篇政策摘要中，我们集中讨论PNTR的实质，而非其广义的象征性的意义。美国给予其它WTO成员国的PNTR贸易权将在永久的基础上延伸到中国。在予华PNTR上投反对票或者根本就弃权，意味着国会将继续其对中国政策的年度审核，并威胁将对中国产品进口强行征收Smoot-Hawley税。其结果是，在中国的让步中，美国将失去最有价值的机会：非关税自由化。即使是从中国谈判代表那里得到关税利益也需要一番口舌之争。更广义的美中关系也将急剧下降，给亚洲的安全氛围带来不利影响。
　　在予华PNTR上投反对票或者根本就弃权，意味着……美国将错失中国让步的良机。
　　无论国会在PNTR问题上的决议如何，只要达成剩下的双边协议，中国就会成为WTO的正式成员国。美国除了在中国与欧盟（或其它任何国家）达成双边协议之前延迟与中国建立PNTR外，将一无所获。与欧盟和其它国家的双边协议只会给美国带来额外的好处。欧盟试图在与中国的双边协议中添加五项主要的额外利益：在电信合资企业中，外国持股达到51%；降低一些特定的含酒精饮料上的关税；成立主要由外国所有的人寿保险公司；汽车进口关税降到25%以下；允许建立外国独资制造企业。因此，美国不必为成全中国与其它国家的谈判而放弃其PNTR的表决。
　　中国不会自动的加入WTO，这意味着中国要对美国承担WTO义务，或者反之。美国的利益在很大程度上依赖于美国在与中国彼此承担WTO义务上的选择，而这一选择也取决于PNTR问题上的争论结果。
　　1999年6月，国际经济学会公布了一项平衡表，明确了美国将从中国加入WTO时所做的让步上获得的利益，以及促使中国做出这一重大让步的原因。这篇平衡表表明美国谈判代表的表现超出预料，即使是在1999年4月克林顿总统做出了错误的否决之时也如此。该表着重论述了WTO在继续中国改革和对赞成改革的中国领导人的支持上所起的关键性作用。现在已经可以看到1999年11月份美中双边协定的全文（http：//www.uschina.org），所以美国争论的矛头由双边谈判转移到PNTR上。这个政策摘要修正了我们以前的分析。
　　我们认为在PNTR的争论上存在七个核心问题。其中一些问题我们已经在国际经济学会的平衡表中进行了阐述；其余的问题是在近几个月里刚刚出现的：
从法律角度讲，PNTR是可选择的吗？
　　给予中国PNTR对美国的出口、进口和就业意味着什么？
　　中国在得到PNTR之后还会遵从至高无上的贸易义务吗？如果不，美国的权益如何保护？
　　如果中国进口产品的涌入破坏了美国企业和工人的生计，他们会做出抗议吗？
　　在中国取得PNTR和加入WTO之后，美国会失去其把贸易和金融问题与非贸易问题（人权、环境和劳动）相联系的杠杆吗？
　　从更广的角度讲，中国加入WTO对环境将产生何种影响？
最近迹象表明，在中国取得PNTR之后，对诸如高科技和电讯等敏感行业将采取什么样的政策？
　　二、予华PNTR的法律基础
　　现有的美国法律要追述到1974年的《贸易法案》。在该法案下，美国总统每年都需批准一项弃权证书，来确保中国不会拒绝其公民的移民权，并使中国进口商品以正常（也就是广为人知的最惠国）关税进入美国市场。如果参众两院所投反对票超过2/3，则国会就有权否决总统的弃权证书。在国会否决的情况下，中国进口商品就要支付Smoot-Hawley关税。由于这些萧条时期的税则，按价要征50%的关税，所以大部分中国商品都被拒之美国市场之外。
　　在冷战的高峰时期通过了《Jackson-Vanik修正案》，其目标是缓解苏联压抑已久的移民政策。这一法案适用于所有非市场经济国家，除非该国家被如PNTR这样的法定放弃证书所排除（像罗马尼亚和匈牙利那样）。一年一度的评论成了国会广泛的攻击中国政治经济政策的机会。而在PNTR下，国会将放弃这一年度评论，和采用Smoot-Hawley关税的潜在威胁。
　　PNTR的反对者提出了两个法律方案，运用这两个方案美国可以继续每年对中国的政策进行评论，同时还能得到中国加入WTO后的自由化带来的好处。在第一个方案下，美国仅依赖1979年的美中贸易协定赋予它的权利。这一协定为正常贸易关系铺平了道路，也预兆了1980年第一次的Jackson-Vanik自动弃权。在第二方案下，美国会声称年度的Jackson-Vanik审议与美中的WTO相互义务是一致的。
　　1979年协定下美国的权利。1979年6月，作为建立正常贸易关系的序幕，美中达成了一项长达10页，包括10项条款的框架协议。相反，1999年11月作为中国加入WTO的序曲，美中谈判的双边协定长达250页，而《入世草案》可能还会增加另外100页的详细义务。
　　如果1979年较短的协定和1999年长篇累牍的协定草案取得同样的效果，那么美国在谈判上实在是浪费了太多的精力。在经历了13年的中美谈判后，所有人都认为这两个协定取得了不同的结果。但是，哥伦比亚大学法律学院的Mark Barenberg教授却主张，美国企业从1979年的协定中得到的好处，随着中国加入WTO，其它国家的企业也能享受到。但Charlene Barshefsky贸易代表强列反对这一观点。
　　1979年协定的第2和第3条款对PNTR的争论起着至关重要的作用。第2条的D小点要求双方在涉及国内销售、购买、运输、分配或使用进口商品等所有方面的法律、规章和要求给予彼此最惠国待遇（即正常贸易关系）。更进一步，这一条款暗示了，在中国加入WTO的进程中，美国可以享受中国给予其它国家的任何利益。
　　加入WTO为加大中国市场范围和由此带来的繁荣，中国领导人持有战略眼光，但加入WTO会极大地限制中国未来的政策行为。
　　但是更广义地理解该协定就会发现两个实际的问题。首先，1979年的协定是在1947年的关贸总协定（GATT）下协商而定的。1947年的GATT中的“商品”一词是指商品和部分服务（如运输服务），而不包括广义的商业服务、投资和知识产权。换句话说，第2条款中的D小点保证了美国以中国从其它国家进口商品所征的关税税率来出口商品。这也许对那些试图在中国开展业务的美国服务公司、投资者或知识产权的所有者并没有产生多大的吸引力。
　　第3条款涉及诸如专业人士访问、贸易博览会、入关手续等业务问题。在这些事物上，第3条款明确规定美国公司享有中国给予第三国公司的待遇。但是，第3条款能否延伸到“最惠公司”，并覆盖所有美国公司在中国开展业务时所遇到的摩擦，还值得怀疑。例如，当美国公司在与中国国企竞争订单时，或是投标购买国企时，或是为建厂房仓库而购买土地时，其权利可能遭到拒绝。在1979年，当共产党的原则渗透到整个中国经济中的时候，所有的这些权利都不在商业范围内。
　　美国也许会认为第2、3条款应该从较广的角度解释为，包括中国加入WTO所承担义务的所有范围。在这一问题上，美国和中国会交换长达数百页的法律摘要。在所有这些事完成后，1979年的协定在解决争端上没有限制程序，也没有最后期限。它仅规定了双方可以求助于仲裁。中国也可以选择不把争端交付仲裁。仅依靠1979年的协定，而没有1999年协定的强制力，WTO草案和WTO争端解决程序就形同虚设，只会使诉讼延长，而其结果不尽人意。同时，美国的农业、服务业和工业企业在中国市场上将处于劣势。
　　认为美国可以在进行年度Jackson-Vanik审议的同时，充分享受中国加入WTO所承担的义务，这只能是幻想。
　　在1979年协定问题上，我们引用John Jackson教授的权威观点作为结论：
　　“在我看来，在中国申请加入WTO的进程中，（1979年的协定）不会为美中暂时同意的所有措施提供足够的条约义务或非歧视性权利……我曾经读过美国贸易代表Charlene Barshefsky和Barenberg教授的反对观点。这些交流使我更坚信自己的看法，至少，与运用1979年协议相关的表述、机构设置和较广的中美关系状况相比，都不如与中国建立完整的WTO条约关系给美国带来的利益大。”
　　没有PNTR的WTO。公众们（见http：//www.citizen.org）提出了一种观点，他们认为美国可以在接受中国加入WTO的同时继续其年度Jackson-Vanik评论，只要这一审议从移民或其它特定环境中分离出来。公众们认为，每季度或每年的审议是好的，只要该审议不要习惯于特定的基准，如移民。然而，在公众们看来，如果中国的政治或经济行为没有达到任何国会所阐明的标准，国会的审议会带来采用Smoot-Hawley关税（或较轻的惩罚）的潜在威胁。公众们说，只要国会在是否为做出威胁上摇摆，而不真正做出威胁，美国就会继续遵从其WTO义务，给予无条件的最惠国待遇。
　　据我们和大多数学者的观点判断，公众对WTO的解释是毫无根据的。1994年的GATT是由1947年的GATT发展来的，它的第1条款要求成员国立刻并且无条件地给予彼此最惠国待遇，不但在关税和其它形式的收费上，还包括所有的规则、程序和任何有利条件、利益、特权或豁免权上。中国可以有说服力的争论说，仅仅对中国实行Jackson-Vanik审议会使人们怀疑中国能否长期进入美国市场，并因此会损害WTO利益的价值。
　　Barshefsky贸易代表坚持说，如果国会不能通过PNTR，那么为保留年度的Jackson-Vanik审议和迎接中国的法律挑战，美国将引用WTO第13条款的不适用规定。即使美国不引用第13条款，中国也会达到相同的结果：美中之间不适用WTO条约的义务。
　　认为美国可以在进行年度的Jackson-Vanik审议的同时，充分享受中国加入WTO所承担的义务，这只能是幻想。即便中国不引用第13条款，也不对WTO提出挑战，中国也能找出无数的方法对美国的年度审议进行报复。在美国向中国出口的主要商品中，许多这些商品都是由中国国企采购，因此中国可以很容易地对美国商品在性能、安全性和免疫等方面进行歧视。中国可以决定从加拿大购买小麦，从日本购买电动锅炉和涡轮机，从空中客车而非波音公司购买民航飞机。中国这些选择完全可以同美国的年度Jackson-Vanik审议所暗示的威胁一样，做出一副无辜的样子。美国贸易协会（USTR）可以对WTO事件提起诉讼，同样中国也可以把他的事件提交年度审议。在这种愈演愈激烈的法律厮杀中，其结果是确定无疑的：律师们每月都要进行一番唇枪舌战，而美国公司在中国将越来越没有市场。
　　
　　三、就业、出口和进口
　　1999年中国与美国的双边贸易顺差确切地说是430亿美元，而不是680亿美元。这既不反映中国的全球模式，也不能说明美国经济生产的净损失。与日本不同，中国并没有长期巨额的全球顺差。中国的双边贸易顺差反映了中国在与第三世界国家竞争美国市场时所取得的胜利。中国的双边贸易顺差只反映了美国供应商的变化，而不是美国对进口依赖性的增强。但是，进口、出口和就业，作为PNTR的核心问题，却使人们的认识变得混乱了。
　　中国加入WTO和取得PNTR将使其大幅度降低关税和非关税壁垒。中国进口会有所增加。同样，贸易自由化也会促使中国企业降低成本、采用最新技术并促进出口。对中国加入WTO对中国进出口贸易和美中双边贸易的影响可以从国际贸易委员会（International Trade Commission）所作的计算中做一估计。
　　据估计，全球进口的中国商品和服务将增加300亿美元。相对应的全球向中国的出口将增加260亿美元。在美国对中国的进口将增加47亿美元的同时，美国对中国的出口估计将增加54亿美元。这些数字表明，中国加入WTO将伴随着较为有利的PNTR表决。
　　即使没有PNTR，美国从中国的进口增长数量还是一样的，因为中国的出口收益是由中国效率提高所致，而不依赖于美国贸易壁垒的降低。另一方面，美国向中国出口的增加却会有所下降。我们估计，如果不给予中国PNTR，那么美国向中国的商品出口只能增加19亿美元，而非34亿美元，因为中国会对美国的出口保留许多非关税壁垒。美国的服务贸易增长将十分有限，可能会增加5亿美元，而不是20亿美元。不给予中国PNTR，中国将对美国的服务性企业采取敌对态度，而且美国在中国市场将丧失多半的预计出口收益，包括商品和服务出口。企图在中国拓展业务的美国中小型企业，将难于立足。据国家制造业协会说，中国对于美国中小出口商来说，是增长第三快的市场，有7600家这样的美国企业在中国开展业务。
　　PNTR的反对者们通常会指责中国在美中双边贸易中的顺差。他们得出的赤字（如在1999年680亿美元）是不正确的，因为他们错误的把中国在香港的转口贸易也计算在内了（确切的数字是430亿美元）。更有甚者，PNTR反对者的逻辑也很奇怪。如果美国拒绝给予中国PNTR，美国的出口就无法进入到在中国市场上的欧洲、日本和其它国家的企业里，这样反而会加大美中贸易逆差。
　　如果不给予中国PNTR，美国将在中国市场上丧失多半的预计出口收益，包括商品和服务出口。
　　美国经济政策协会（Economic Policy Institute）把已经十分过分的美中双边贸易赤字又夸大了一些。根据每增加制造业进口10亿美元就会使美国失去1万3千份工作，EPT声称当前与中国的贸易已使美国失去了88万份高薪的制造业工作。此外，根据美国ITC估计，10年里的进出口将变化一倍。由此，EPT断言如果给予中国PNTR，并使中国加入WTO，那么美国将还要失去81万7千份工作。
　　EPT的计算是建立在一个夸大了的双边贸易赤字基础上的荒谬的推断。首先，由EPT推断的就业影响与中国能否加入WTO毫无关系。中国的贸易顺差据精确计算，从1992年的90亿美元增加到1999年的430亿美元，这些都是在WTO之外取得的。EPT悲观的计算与中国是否加入WTO没有任何联系。
　　除了最基本的错误，EPT在方法上的错误也导致了其结果差了四倍之多。
　　很显然，美国制造业产出将会为制造业创造就业机会（每10亿美元创造6800份工作，而不是1万3千份）。但认为美国贸易赤字的增加与制造业产出的减少有关，是不正确的。而且，事实上制造业进口的增加也不会降低制造业的产出。最后，是美国的经济状况和美联储对商品贸易赤字的政策决定了美国整体的就业。让我们回顾一下这些事实。
　　下面我们对所持异议做一分析。首先，美国制成品贸易赤字从来都由制造业产出的增长所引起，而不是相反。每季度的制成品贸易赤字和产出的相关度为0.93。当美国经济长势良好时，其制造业产出和贸易赤字都增加，当经济不景气时，产出和赤字也都下降。
　　第二，从1990年起，用每季度的数据对制造业产出和就业的分析表明，产出每增加10亿美元，就会增加6800份工作。但对制造业产出和贸易做的分析结果却很令人吃惊。出口每增加1美元，制造业产出就增加1美元。但是，与EPT Issue Brief中所含的重商主义思想不同的是，美国制造业产出与整体制造业进口完全没有关系。为什么？因为许多制成品进口都是作为美国制成品的输入。这一补充性的进口保证了更高的国内生产。当然，其它的制成品进口会替代美国生产。从美国制成品进口的整体组成可以看到，补充性进口和替代性进口会近似平衡。这一点在美国与中国，美国与墨西哥、韩国等新兴国家的贸易上也是如此。许多从中国进口的商品都是生产资料性商品，可作为美国工业生产的设备和媒介。