2018公共政策失效的新制度经济学解释

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　　　　[摘要]公共政策的目的在于增进社会福利。如果公共政策不能完全达到设定目的或完全不能达到设定目的，我们称之为公共政策失效。依据构成公共政策的基本要件，可以把公共政策失效大致分为公共政策的主体失效、公共政策的对象失效和公共政策的工具失效。以公共政策的构成要件为着眼点，从新制度经济学的角度分析公共政策主体失效、公共政策对象失效、公共政策工具失效的原因，可以找到解决公共政策失效的根本解。
　　[关键词]公共政策；公共政策失效；新制度经济学
　　
　　一、公共政策、新制度经济学及其联系
　　
　　公共政策历来是行政学或政治学乐于研究的对象，从公共政策学科的创始人Lasswell和Kaplan引入公共政策一词开始，由于其所研究的对象关系到每一个人的切身利益，有关公共政策的研究便不断被人们所关注。至于公共政策的内涵，学界的认识有所差异，但一般来讲，其基本要件包含以下几个方面：(1)公共政策的制定主体是国家；(2)公共政策所关注的对象是社会公共问题；(3)执行公共政策所运用的工具是法律、条例、规划、计划、方案、措施、项目等；(4)公共政策的目的在于增进社会福利。
　　新制度经济学是用经济学的方法研究制度的经济学。新制度经济学的研究始于科斯，威廉姆森、德姆塞茨、奈特、诺思、阿尔钦、巴泽尔、张五常、青木昌彦等人也是该领域研究的重要贡献者。新制度经济学的贡献在于放宽了新古典经济学的一系列假设，把制度作为除天赋要素、技术、偏好以外的第四大理论支柱，从而大大增强了其对现实世界的解释能力。
　　新制度经济学所研究的制度通常包括正式制度和非正式制度。正式制度是指人们有意识创造出来并通过国家等组织正式确立的成文规则，包括宪法、成文法、正式合约等；非正式制度则是指人们在长期的社会交往中逐步形成并得到社会认可的一系列约束性规则，包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等。公共政策的实施是借助于法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式，通过比较我们不难发现，公共政策实施所凭借的工具其实就是新制度经济学中所提到的正式制度。于是我们完全可以用新制度经济学的方法来分析公共政策；换句话来讲，政治学界研究公共政策、经济学界研究新制度经济学这种天然的区分其实是不存在的，实际的情况是你中有我，我中有你，是一个不可分割的整体。
　　
　　二、公共政策失效及其种类
　　
　　本文认为，公共政策失效是指公共政策不能完全达到设定目的或完全不能达到设定目的。依据构成公共政策的基本要件，我们可以把公共政策失效大致分为公共政策的主体失效、公共政策的对象失效和公共政策的工具失效。实践中，公共政策的失效常常不是简单的某一个环节的问题，而是整个公共政策运行机制发生了故障。依据政策失效的时间长短和程度大小可以把失效大致分为以下四种组合，即短期不严重失效、短期严重失效、长期不严重失效和长期严重失效四种。我国目前的公共政策偏离公共政策的目的，处于失效的领域不在少数。本文着重分析公共政策的基本要件所造成的失效。
　　
　　三、公共政策失效的原因分析
　　
　　(一)公共政策主体失效的原因
　　现代各国的公共政策毫无例外都是由国家制定的。但国家是个抽象的概念，在实际事务中，各国都是由政党或组织组成的代表来代表国家履行国家职责，于是公共政策的履行也就理所当然地由国家转变为一定的政党或组织。政党或组织也就成为国家的代理人，而国家也就成了实际意义的委托人。公共政策主体失效主体表现为以下三点。
　　1　委托一代理所产生的道德风险问题。根据布坎南的公共选择理论，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，个人参与政治活动的目的同样是追求个人利益最大化，必须把个人目的性放在首位。于是作为代理人的个人所要谋取的利益与作为委托人的国家所要谋取的利益就有可能发生不一致。汪丁丁在《关于腐败的经济学分析》一文中借用了Seitovsky图形来说明代理人的道德风险问题(汪丁丁，2000)。其道理简言之就是代理人只为自己的利益最大化，当委托人的利益与自己的利益相容(相一致)的情况下，代理人在主观上追求自己利益最大化的同时客观上也实现了委托人的利益最大化；当委托人的利益与自己的利益相背(不一致)时，代理人则会不假思索地选择自己利益的最大化，而不顾委托人利益的损失。
　　2　代理人成为利益集团的代言人问题。代理人在成为真正代理人之前的准代理人阶段和真正成为代理人之后的代理人阶段，都会意识到个人的能力是有限的，同时他也明白人民并非完全理性，信息并不对称，这样在准代理人时期，为了使自己成为代理人通常会依附于某一个利益集团，而特定的利益集团也希望通过控制代理人而操纵政府的公共决策。于是准代理人在成为代理人之后，其个人的行动就变成了代表某个利益集团的集体行动。根据奥尔森的利益集团理论，集体行动的形成取决于两个重要条件：组成集团的人数足够少，并且存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的激励机制。对于规模较小、组织较好的特殊利益集团，如官僚集团，如果通过产权结构调整集团的成员都会有较大的收益，而且集团可以容易地获得、控制和加工信息，那么这一集团对于公共政策的影响能力往往很强。在利益集团中，失利的往往是那些从属于大集团的人。例如，农民作为一个整体，对他们来说，一些产权结构的调整(如地方政府的非法加派)往往对每个人影响很小，而个人信息成本也很高，搭便车很容易，所以很难组织起来集团行动(奥尔森，1995)。用经济学的方法分析代理人的行为，布坎南曾经这样描述过其可行性：“通过交易经济学方法的或多或少的自然延伸，经济学家们可以根据交易范例来观察政治和政治过程。只要集体行为的模型是以个人决策者为基本单位，并且只要这种集体行为基本上被认为反映了复杂交易或者一个相关群体的所有成员中间的协定，那么这样的行为或选择很容易被归入交易经济学的范围。”
　　3　委托人主体的缺位。“国家”，根据汉典的解释，无论是政治上的state，民族上的nation。还是国土上的country和land，都强调是人民的共同体。从这个意义上讲，国家的委托人应该是全体人民，并不存在委托人的缺位。委托人为了自己的利益最大化似乎应该履行自己的委托权利和责任；只是由于在现实中交易成本和信息不对称的现象存在，委托人并不能够有效地行使自己的委托人权利。奥尔森更是指出，人们会为了实现自己的共同利益而采取集体行动，仅仅适用于集体规模较小的情况。一旦集体成员足够多，搭便车潜在收益就会相对更高些(奥尔森，2005)。这样人们便不会再有担当委托人的热情。此外，对于处于市场经济转型期、民主宪政并不发达的国家而言，个人如果过于积极地行使委托人的权利，其结果更可能是所有的行权成本(既包括显性的会计成本也包括隐性的报复歧视等)都由个人自己承担，而或有收益由所有委托人共同享受。这当然不符合理性人的假定。于是这样的个人在现实世界里就少之又少。