2018网络产业的价格规制

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　　[提要];从整个世界来看，在传统的具有特征的非竞争行业里，自由化是一个非常显著的趋势，在这些行业里，竞争政策将有可能代替规制政策。但到目前为止，这种可能还没有变成现实，在从垄断向充分竞争过渡的一个相当长的时期内，规制政策仍然必不可少。规制制度的内容比较繁杂，本文仅以价格规制为例，介绍价格规制的与现状并运用新规制学的基本结论对目前规制工具激励强度的选择进行。
[关键词];规制 激励强度 网络产业
Key;words:;Regulation ;Degree;of;incentive ;Network;industry
一、价格规制的历史和现状
  建国以来，网络产业价格的制定主要是基于方面的考虑，主要是为了给重的发展创造良好的条件，以符合重工业优先发展战略。另外，当时的电力、通信、运输、煤气和自来水供应等部门的产品一方面是其它部门的中间产品，一方面是居民的必需品。所以政府为了控制通货膨胀，使大多数居民在工资增长速度较慢的情况下仍然能提高生活水平，不得不对网络产业的产品和服务的价格水平进行控制。所以，很长时间以来中国的网络产业的价格水平普遍较低，以致于不能弥补的固定成本，甚至是可变成本，只能由政府的补贴来负担，这种价格规制体制不但不能给企业提供激励，还给财政带来了巨大的负担。  

  正如张宇燕（1996）指出：中国政府放松价格规制的首要目的是缓解财政危机，而不是促进竞争与提高效率。实际上，中国在网络产业规制在竞争方面的改革起步很早，在80年代，政府产业的资费改革大体上经历了两个阶段：一是服务资费的上调阶段。在这个阶段，资费调整的主要目的是消除隐含的大量补贴，以及由此产生的扭曲，以便反映提供服务的真实成本；二是资费下调阶段，其中表现得最为明显的就是电信业。价格资费下调一方面反映了技术进步带来的成本降低，另一方面也反映了企业内部改革以及规制与竞争改革带来的效率上的提高。;从90年代开始，网络产业的改革开始逐步深化，最突出的表现就是加快引入市场竞争的步伐，特别是市场内竞争：在电信领域，允许中国联通经营基础电信业务，特别是在移动电话和增加值部门，已经形成了一定程度的竞争；在电力工业，由于鼓励集资办电和各种融资方式，发电部门的竞争态势已经基本形成；在其它的网络产业的某些部门中，也形成了一定程度的竞争。随着垄断产业价格的提高，利润的增加，竞争的加剧，垄断体制逐步被打破，现在，价格水平低已经不是垄断产业价格规制的主要了。但是，这些行业毕竟不是完全竞争行业，在价格规制上仍然存在许多问题，因此价格需要进一步规制，只是要改变以前的规制。   
  目前，在中国的具有垄断行业的电信、电力、铁路运输、自来水与煤气供应等基础设施价格中主要采取“成本加成定价法”，即以实际成本为基础，加上一定的利润。这种方法本质上是一种投资收益率规制(ROR)，但在我国，对成本与利润的核算都没有规范的方法，在制度上也缺乏价格保障与信息透明机制。在定价的具体方法上，目前我国政府对规制价格的审订基本上是以被规制企业上报的成本和其它主管部门提出的调价方案为依据。成本的只是以企业上报的调价前或者执行期成本为准，没有从控制价格需要的角度设计成本的规则，没有法定的预期成本的根据，也没有明确的、量化的效率提高标准和要求。至于利润的确定，至今还没有明确规定任何产业合理的利润标准，更不用说是以总资产和净资产为计算基础，或者对不同来源的资本规定不同的报酬率了。
二、价格规制激励强度的选择
  在网络产业外部竞争激励逐渐完善的条件下，中国的价格规制应该转向提供充足的内部激励。不少经济学家建议采用西方上早已成熟并在实践中运用多年的激励性规制。具体到价格领域，这种政策以价格上限规制（PCR）为典型，还包括特许投标制度（Franchise;Bidding）、区域间竞争制度（Yardstick;Competition）、契约制度（Social;Contract）等。但是我们不能这样就得出结论：中国应该选择高激励强度的激励工具。下面运用新规制理论对这个问题进行论述。   
  在过去的20年，新规制理论的最主要的发展是在规制问题中考虑了信息约束，也就是说，规制理论的形成在很大程度上归功于信息经济学的发展。新规制理论的要点是：由于存在信息不对称，效率与租金是一对共生的矛盾，也就是说，在得到效率的同时，必须留给企业信息租金，而信息租金会带来额外的社会成本。这个结果的意义是它说明为了避免企业得到垄断利润，必须付出效率的代价。此外，为了得到最好的规制结果，政府需要尽可能地利用企业的私有信息，即实现企业的自我选择。新规制理论的政策含义是：可以运用某些特定的规制工具实现最优规制，如成本补偿机制和定价政策（定价与成本补偿原理，见Laffont;(1993);），它们也是规制政策中的核心内容。
  考虑到高激励强度的机制（合同）会带来由信息租金而导致的社会成本，我们不能笼统地说是高激励强度工具好，还是低激励强度工具好。在某些情况下，成本分摊或利润分成机制同高激励强度规制一样重要，这点对于中国尤其值得深思。虽然从本质上来说，所有国家的规制改革和竞争政策都应该一样，但这并不否认特殊的制度变量对规制设计可能产生的。所以，我们必须充分考虑制度环境对规制工具激励强度选择的影响。西方不同国家不同的实践也可以证明这一点。一般地说，只有一国的政治禀赋能够保障这种高激励强度规制工具的有效实施，这种制度选择才是可以考虑的。在这方面英国是一个例子，而中国目前的司法审判受到的干预太多，独立性不够，高激励强度的规制工具意味着规制者的的相机行事权很大，这样规制收买的成本就非常低。  

  具体一点说，在我们规制框架下，存在两层委托——代理关系：公众与规制机构、规制机构与企业。这里，规制机构是公众与企业之间的一种“信息中介”或“授权监督机构”，但是，这些机构的信息优势正是授权监督机构具有相机行事权的原因。一方面这些信息中介可能没有充分的激励收集有关产业的技术和经济学方面的信息；另一方面，规制机构可能具有不同于极大化社会福利的目标函数。因此必须认真考虑规制机构与规制企业之间的合谋问题。但由于规制收买是不合法的，规制机构与规制企业必须考虑合谋可能暴露的成本，因此它们之间交易时一般采取非货币支付形式，这会比直接的货币支付带来更大的社会成本。在中国，由于社会监督机制还不健全，收买行为很难发现，或者发现却难以付诸法律制裁；另外，由于人际关系相当严重，也会造成规制收买的成本低下。这样，在采取高激励强度规制工具时就要特别慎重。与高激励机制相比，低激励规制合同只有较小的回旋余地（规制机构的私有信息利用较少），因而不容易受到规制收买的影响。
  由于中国目前司法体系不够完善，必须考虑另外一个相关联的问题：规制承诺。现实中，由于各种原因限制，规制合同的实际周期可能比正式周期短，在法定的合同修改之前就要重新谈判：一种情况是当企业取得很高的利润时（不过，我们不要忘记：高利润有可能是高激励规制的后果，这再次提醒我们要在激励强度与信息租金之间取得一个比较理想的权衡），规制机构会受到很大的政治压力，这样在正式合同终止之前就进行新一轮谈判，而重新谈判又会进一步加重“棘轮效应”（ratchet;effect），迫使企业接受低激励的规制合同；另一种情况，规制可能出于各方面考虑对亏损企业进行援助（即通常所谓的“软预算约束”），避免最坏情况发生而提前修改合同。总的来说，对于高激励合同，不管企业是高利润或低利润，提前重新谈判都会降低规制合同的实际激励强度。   
  再者，在发展中国家特别是中国，我们不得不认真考虑公共资金的影子价格（边际成本）。许多经济学家对此做过大量的估计。人们普遍认为：对于发达国家来讲，公共资金的影子价格为0.3~0.5，而对发展中国家而言，一般比这个数要高得多。根据世界银行的一些，发展中国家的公共资金的影子价格普遍高于1，比如马来西亚是1.2，菲律宾是2.48，泰国是1.54。根据张昕竹（1995）估计，中国的公共资金的影子成本为1.5~2.0。这说明在中国，自然垄断企业提供的产品或服务的价格必然较高，同时激励机制的作用较小，与信息租金的社会成本相比，低激励机制的低效率带来的成本相对要小。也就是说，中国更应该选择基于成本的成本补偿机制，而不是固定价格或者价格上限机制。
  就中国目前的状况，还有一些理由来支持对低激励强度规制工具的选择。其一，Averch;模型证明了在投资收益率规制（ROR）下，企业往往有投资冲动，在目前中国网络产业还存在一定的“瓶颈”问题下，这客观上变成了一个有益的结果，即鼓励了投资；其二，一般认为投资收益率规制的操作难度以及成本大于价格上限规制。但是，中国采取价格上限规制存在一系列统计上的问题。中国的零售物价指数(RPI)还没有把一些重要的生产资料价格包括进去（尽管修改后的价格指数计算方法加入了不少生产资料及服务价格，但与真正的价格指数有很大的偏差）；而且，中国的生产资料价格还在调整阶段，加上众多非价格因素的影响，即使加入生产资料价格，RPI也不能合理说明物价的价格水平；同时，由于数据的缺乏，技术进步率（X）的计算更是困难。虽然投资收益率规制也要由相对准确的核算制度来保证，但相对于价格上限规制仍具有更大的操作性。   
  另外，从控制权的角度来看，中国的大多数网络产业受到双重或多重领导，而分权会导致效率低下；中国目前仍然是一个低收入国家，财富约束是相当明显，并且银行体系和资本市场效率很低，增加了有限责任约束(使激励可行集变小)，从而降低了合同的效率；很多人认为，国有企业追求的目标不仅仅是利润最大化，所以它们不可能按照商业原则经营，而多种目标对企业激励有负面影响。这些制度变量也要求规制者选择低激励强度的规制工具。