2018中国粮食“政策型”波动及政策转型

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　　【内容提要】中国粮食市场存在“政策型”波动现象，其根源在于“收入”目标、“安全”目标与政策成本的不协调甚至相互冲突。文章试图构建一个“三角动力圈模型”对此进行剖析，并在此基础上探讨我国粮食政策转型的目标与方向。粮食政策的转型，就是要在市场化的条件下，切断政策目标结构中的动力连接，结合直接补贴政策的改革与完善，建立政策目标分离的、以数量调节为特征的、以最小政策成本为代价的粮食政策框架——“二元”稳定模型。
【摘 要 题】时事评论
【关 键 词】粮食政策/“政策型”波动/“三角动力结构”
【正 文】
20世纪70年代末以来，中国“卖粮难”、“买粮难”现象反复交替出现，粮食市场价格波动十分显著，粮食市场陷入一种“短缺”与“过剩”交替发生的循环波动之中，粮食政策陷入了“多了放、放了少、少了统”的怪圈，政府也为此付出了沉重的财政代价。中国粮食政策与粮食波动是否存在深层次上的联系？中国粮食波动及粮食政策变迁的内在动力机制是什么？如何通过粮食政策的转型，以更小的政策成本实现更有效的市场调控？本文试图对这些问题作一探讨。
　　　　粮食“政策型”波动：一个现象描述
改革开放以后，中国逐步改革统购统销的体制，提高粮食收购价格，减少定购数量，使粮食生产实现高速增长。1984年的丰收使粮食供给情况大为改观，粮仓爆满，出现了第一次粮食“过剩”。1985年将“统购”改为“合同定购”，实行“倒三七”比例价，新政策对产量的拉动力度减弱，随即出现粮食生产的滑坡。1988年至1989年初一段时间，有的地方库存锐减，出现粮价猛涨的现象。之后国家迅速调整政策，再次提高粮食收购价格，减少定购数量，鼓励农民发展粮食生产，到1990年再次出现粮食“过剩”的现象。在粮食供给较为宽裕的时期，国家进一步深化了粮食流通体制改革。1993年，全国粮食经营放开，取消了定量定价供应体制，向市场体制转轨。但是不久又出现了粮食销区库存紧张、粮价暴涨等现象，影响迅速波及全国。以后在粮价暴涨的阴影和“布朗风波”的影响下，政府进一步加大了对粮食安全的关注，先后两次大幅提高收购价格，并开始实行保护价政策。从1996年开始，粮食产量再次增长，出现了连续几年大丰收、库存大增长的局面，粮食价格持续低迷，形成第三次粮食“过剩”。2000年之后，为了解决新的“过剩”问题，国家在保护价政策上逐步退出，先是部分品种退出保护价，后来是部分地区进行市场化改革。此外，国家还鼓励调整种植结构和退耕还林，粮田面积逐步减少，此后连续几年虽产不足需，但粮食价格仍持续低迷，直至2003年10月，粮食价格才又突发攀升之势。将20世纪80年代以来的粮食产量进行移动平均，可以观察到三个波动周期,
20世纪80年代以来粮食波动经历的三个周期正好对应了粮食政策调整的三个周期。拉动性粮食政策使产量上升，而过剩的产量带来的政策成本又对政策提出了调整的要求，调整后的政策对产量的拉动作用下降，引起了产量下降，产量下降引起的市场波动又促成了拉动性粮食政策的再次出台，拉动性政策又一次使产量冲高……政策调整与粮食波动如此循环往复。可见，中国粮食波动与政策变动密切相关，中国粮食市场存在“政策型”波动现象。
　　　　粮食“政策型”波动的成因
　　（一）“三角动力圈模型”——一个分析模型
中国粮食“政策型”波动的形成机制可以用“三角动力圈”模型来进行模拟。
“三角动力圈”模型的核心是“三角动力结构”。农民收入、粮食安全、政策成本构成了粮食市场波动的动力框架。“三角动力结构”三角形上部为两个政策目标，下部为政策成本。在此结构中，“收入”目标和“安全”目标是串联的，即“安全”目标通过“收入”的实现而实现，农民收入的提高连带地提高粮食产量，提高粮食安全保障度。这在价格政策上体现为提高收购价，在补贴政策上表现为与粮食交售量相关的“挂钩型”补贴。在政策目标串联的三角动力结构下，政府以一定的政策成本提高农民收入，提高其种粮积极性，通过这一过程拉动粮食产量的提高。但是产量拉动到了一定程度必然带来“过剩”，这种“过剩”不仅影响农民收入的增加，而且导致政策成本的剧增。此时政府无力支撑原有的政策体系，不得不对原来的拉动政策进行调整，以降低政策成本。由于政策目标串联结构，新政策减弱了支撑作用，农民收入下降，产量也下降，进而影响到粮食安全。此时政府又会高度紧张，再次拾起政策目标串联结构，通过加大政策投入提高农民收入，以提高粮食产量，从而开启了新一轮的政策循环和波动周期。即政策目标的串联结构使政策在实施到一定时期后产生高额的政策成本，而政策成本的约束使政策效用显现的同时也提出了调整政策、降低政策成本的要求，从而形成了粮食生产波动的“三角动力结构”。
此外，生产波动在市场中存在放大效应。作用于生产领域的“三角动力结构”，在流通领域没有得到有效的稳定性调整，甚至出现“逆向调节”，放大了市场波动。
　　（二）“三角动力结构”的历史观察
改革开放后，中国粮食政策总的来看是市场化取向，但也经历了三次“收”、“放”的反复，粮食产量也经历了三个“上升一下降”的周期。
1.第一周期的政策变动与生产波动（1979～1985年）。
从这一时期来看，政策目标是提高农民收入、提高粮食产量，从而保证粮食安全，实现两个目标的兼顾。十一届三中全会指出，“农业这个国民经济的基础，这些年来受到了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱”，“必须首先调动我国几亿农民的积极性，在经济上关心他们的物质利益，在政治上保证他们的民主权利”。1979年粮食购销价格从夏粮上市时提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％，同时规定销价一律不动。在政策的拉动下粮食产量不断提高，到1984年达到4.07亿吨，粮食过剩成为全局性的问题，集中表现为广泛的卖粮难、储粮难和运粮难。为此政府也付出了高昂的政策成本，1984年财政补贴比1979年增长了174.41％，其中收购性补贴增长了212.46％。在粮食丰收的情况下，粮食安全效用下降，政府面临政策成本的压力，政策目标的结构发生了游离，政策的着眼点向减轻财政压力倾斜。从1985年起，取消粮食统购，改为合同定购。定购的粮食，国家确定按“倒三七”比例计价收购（即三成按原来的统购价，七成按原来的超购价），定购以外部分可以自由上市。“85粮改”当年，财政补贴比上年下降13.59％，其中收购性补贴下降19.15％；同时，粮食产量下降2820万吨，降幅达6.93％，是1978年以来降幅最大的年份。这样，中国粮食政策在“三角动力结构”下完成了第一次拉动与衰减的循环，粮食产量也出现了由升到降的波动周期。
2.第二周期的政策变动与生产波动（1986～1993年）。
粮食流通体制经过1985年短暂放开的市场化改革过程后，在粮食供求骤然紧张的形势下，又退回到计划经济的老路上。这期间，无论是合同定购还是国家定购，在粮食购销方面实际上都是双轨运营：对一部分粮食流通继续实行计划控制，对另一部分粮食流通放开经营，让市场调节。在合同定购的政策框架内，1986年以来在定购数量、价格等方面都采取了一些调整措施：一是提高合同定购的粮食价格，连续5年调高粮食定购价格，1989年水稻、小麦和玉米的合同定购价比1985分别提高了43.4％、14.2％和21.8％；二是调减合同定购基数，在1985年790亿公斤基础上减少了36.7％；三是委托代购和“议转平”，大幅度地调减粮食的定购基数后，国家平价销售的缺口由议价粮弥补（“议转平”）。虽然1985年后，粮食生产连续数年徘徊不前，但是在政策的不断拉动之下，再次出现了粮食生产的高峰。
1990年，粮食又获得了大丰收，产量达到4.46亿吨，重新出现了“卖粮难”的问题。同时，财政补贴也达到了历史高峰，比1985年增长了160％，其中收购性补贴增长了60％。此时，政策成本已超过政府可以承受的极限，降低财政压力成为迫切的需要。这一阶段，政策变革的直接动机是政府想甩掉不堪重负的巨额财政补贴包袱。1993年，在1991年和1992年部分地区试点的基础上实行保量放价、购销同价政策，规定中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金。由于粮食市场的放开，沿海发达省市的农民开始将农业生产资源更多地投入到盈利水平高的产业，从而导致沿海局部地区粮食产量下降。1993年，浙江、福建和广东粮食播种面积分别比前一年减少10％、5％和8％，当年三省粮食总产分别下降8％、5％、10％。汇率并轨、地区间的封锁加上当地市场供应短缺，使东南沿海地区粮价迅速上涨，并且很快蔓延至全国。由于独立储备制度缺位，政府无法通过市场手段来控制市场价格的波动，于是又回归到行政手段上。以上是中国粮食产量在“三角动力结构”作用下的第二次拉动与衰减的循环。
3.第三周期的政策变动与生产波动（1994～2003年）。
1994年，“保量放价”政策被束之高阁，一些原有做法又被启用。1994年四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）的综合平均定购价提高44.4％，“保量放价”成了“提价定购”。至此，1992～1993年开始的价格自由化尝试在短短不到一年的时间内便迅速逆转，最终于1994年下半年又回到价格双轨的体制中。1994年，布朗的《谁来养活中国？》在国内外引发了激烈讨论。在经历了粮价飞涨及“布朗风波”以后，政府对粮食安全更为关注，并采取保护价政策拉动产量的提高：1993年开始建立粮食保护价制度；1997年将粮食保护价制度扩大到完成定购任务后的农民余粮；1998年5月实行“三项政策”，在高价位敞开收购农民所有余粮。在此期间，经过两年的提价，收购保护价已相当于1993年的205.2％。这一时期，政府的政策意图仍然是通过提高农民收入增强其种粮积极性，从而保证粮食安全。但这一次与前两次不同的是，政府十分关注政策成本，特别是1998年的保护价政策中，政府试图在不支付政策成本的条件下通过国有企业垄断收购实现农民收入的提高。但由于事实上垄断无法实现，政策的实际成本仍在发生，只是暂时以潜在的政策成本存在。因此，这一时期的政策目标和政策成本仍然符合“三角动力结构”。
其后，在产量达到一定高度以后，出于保护农民收入的目标考虑，继续执行保护价政策，在串联的“收入”、“安全”目标结构下，持续的保护价政策使供过于求问题更为严重（注：保护价政策的主要目的在于保护眼下农民收入，但是由于“挂钩型”的保护价政策没有割断农民收入和粮食安全（产量）的联系，保护价政策在保护农民利益的同时，也带来了过剩产量的进一步累积。所以从政策结构来看，此时仍然深陷在“三角动力结构”的桎梏中。）。累积的过剩产量伴随着沉重的政策成本，最后在财力的约束下，使保护价政策逐步退却。与此相对应，粮食产量在20世纪90年代末至2003年10月以前一直呈下降的态势。至此，中国粮食产量在政策变动的影响下经历了上升和下降的第三个周期。
　　（三）政策变动与生产波动的计量分析
1.政策变量的选择与阶段的划分。
在“三角动力结构”的分析中，重要的是要研究政策力度与产量波动的关系。为了便于进行计量分析，必须选择适当的变量来反映政策的力度。
在20世纪90年代初以前政府通过提高收购价、减少定购数量等方式促进粮食生产，这一时期由于销价不变，政府对提高购价后形成的倒挂给予补贴，减少定购粮引致的平价粮缺口通过“议转平”等方式解决，因此，政策的力度可通过收购性补贴规模（在这里也包括“议转平”差价（注：虽然“议转平”差价是对消费者的补贴，但由于其形成是对定购粮缺口的替代，实际上其数额的增加反映了收购环节农民收入的提高。））来反映。收购性补贴刻画了政策力度的大小，因此可选择收购性补贴作为购销同价前的政策变量。
对于购销同价以后特别是实行保护价后，由于没有完整的收购性补贴额作为计量依据，只能通过政府收购价与市场价的差乘以收购量得出模拟的补贴数。但由于数据可得性的限制，这一方案无法操作。替代的办法是通过政策性贷款的规模来计量政策力度。保护价水平高、收购量大则政策力度大，反之则小。在保护价政策下，政府没有通过财政补贴来补贴生产者，而是通过贷款来支付收购资金，因此，政策性的收购贷款规模可反映政策作用的力度。收购贷款和财政补贴之间存在内在联系，收购贷款中存在潜在的政策成本，这种潜在政策成本在一定条件下将向财政补贴转化（每一次粮食清查审计都是对前一阶段财务挂账的财政确认）。因此，选择政策性贷款作为政策变量与选择收购性补贴作为变量在逻辑上是一脉相承的。