2018规制效率、反垄断法与行政垄断行业改革

9677762

　　　　摘 要:行政垄断行业,大多是国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业,《反垄断法》对合法经营予以保护,因而对行业行政垄断表现形式的研究特别重要。行业行政垄断有三种一般的表现形式——政府部门不适当的行政进入壁垒、规制机构低效率的规制行为、行政垄断企业滥用其市场支配地位的垄断行为;通过实证以及调查研究发现,后两者是当前行业行政垄断的主要表现形式,为此给出行业行政垄断改革的相关建议。?
　　关键词:行业行政垄断;规制效率;价格规制;反垄断法?
　　
　　一、引言?
　　
　　研究行业性行政垄断,遇到的第一个问题就是行政垄断行业的判定问题。已有的研究中,在选取国有化比重、行业集中度与产业利润率三个指标的基础上,结合运用二维分析法和综合加权排序法,有11个行业被判定为行政垄断行业(丁启军 等,2008)。这些行业大体可以分成三类——自然垄断型、资源及加工型、其它型。表1给出了具体的分类情况:自然垄断型行业最多,有6个;资源及加工型行业有3个;其它型有2个,其中烟草加工业比较特殊,属于国家特许经营,而银行业则牵涉国家经济稳定及安全,基本上是四大国有银行主导。?
　
　　从表1的行业分类情况看,公共权力往往都有充足的理由介入这些行业进行干预,对竞争进行限制和排斥,实行法定垄断。以自然垄断型为例,自然垄断行业本身就有运用公共权力进行进入规制的需求。现行的《反垄断法》第一章第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。” (全国人大常委会法制工作委员会经济法室,2008)33?很显然,前述诸行政垄断行业大多可以被看作《反垄断法》中此条规定的行业。由于行业性行政垄断大多披着“合法外衣”,人们对其进行研究要复杂得多,也很难只通过《反垄断法》对行业性行政垄断进行有效治理。?
　　
　　二、行业行政垄断的一般表现?
　　
　　解决上述问题的有效方法是对行政垄断行业进行逐一的“解剖式”的研究,这样才可以很具体地对这些行业中行政垄断的表现有更加明确的认识,从而便于给出更有针对性的政策建议。但限于篇幅和精力所限,再加上理论本身就具有抽象性,因此,这里我们主要按照主体差别只概括性地给出这些行业中行政垄断的几种一般表现形式。?
　　1.政府部门不适当的行政进入壁垒?
　　在市场失灵,即通常认为不适合市场竞争的领域,政府往往选择设置一些进入壁垒,达到限制竞争的目的,然而,现实中,在很多市场没有失灵的领域内,政府也会设置一些行政进入壁垒,此时这些进入壁垒是不必要的,可认为是行政垄断的一种表现。以自然垄断型为例,自然垄断产业的业务一般具有垄断性业务和可竞争性业务之分,自然垄断产业内的可竞争性业务领域不具有成本弱增性特征,并不属于市场失灵的范畴,因而政府的进入规制政策并不必要;然而现实中这些业务领域的市场进入往往也被政府部门严格控制,造成了行政权力对竞争的不适当的限制和排斥,从而形成行政垄断。这种不适当的行政进入壁垒,大多以法律、法规条文的形式出现,对竞争的限制力度相当强。?
　　2.规制机构低效率的规制行为?
　　在某些不适合市场竞争的领域,政府在设置一些进入壁垒的同时,往往也会伴随着其它一些规制政策,以消除缺乏竞争可能带来的不良后果,此时,如果这些规制政策缺乏效率,造成了对垄断的放纵,也可认为是行政垄断的一种表现。仍以自然垄断型为例,在自然垄断业务领域,政府进行进入规制,造成了垄断的市场结构,与此同时,政府还要进行相应的价格规制,以保证获得垄断地位的企业按照边际成本或者平均成本原则定价,防止垄断定价带来的不良后果;现实中,由于政企之间的信息不对称以及可能的政企利益同盟,使得规制机构的类似价格规制等规制行为效率相当低下,根本无法对垄断后果进行很好的控制,从而成为行政垄断的重要表现形式。另外,值得指出的是,这种形式和第一种行政进入壁垒有着很强的关联性:行政进入壁垒是否适当,一方面取决于是否存在市场失灵,另一方面也要看配套的规制政策是否有效,如果理论上不存在一个有效的配套规制政策,那么即使市场失灵,行政进入壁垒也可被认为是不适当的。?
　　3.行政垄断企业滥用其市场支配地位的垄断行为?
　　在企业主体层面,如果企业的垄断市场地位是由行政性进入壁垒获得,而不是市场竞争的结果,那么,此时企业如果存在滥用其市场支配地位的垄断行为,则可认为是行政垄断的一种表现。通过行政性进入壁垒获得市场支配力地位的经营者滥用市场支配地位的行为,与通过市场竞争获得市场支配力地位的经营者并无多大不同,这里就不多赘述。?
　　
　　三、各表现形式的实证检验?
　　
　　“不适当的行政进入壁垒”的形式曾经是行业行政垄断表现的主要形式,但是随着垄断行业改革的深入,竞争性业务领域逐步放开,市场竞争基本形成,这种形式的行业行政垄断尽管在一段时间内还将存在着,但是其改革之途已基本完成,因此这一部分并不是本文研究的重点。?
　　被判定为行政垄断的11个行业,基本都存在市场失灵,也基本属于《反垄断法》中关系国民经济命脉的行业。因此,本文认为,对这些行业的规制失效和垄断企业滥用其市场支配地位是当前行业行政垄断的主要表现形式,应该成为行政垄断行业进一步改革的重点。下面,本文将通过数据及实证来说明这两种形式的行业行政垄断是如何大量存在的。?
　　(一)规制机构低效率的规制行为?
　　政府部门进入规制的有效性往往很容易实现,直接以法律的形式规定由垄断企业专营或者对新企业实行苛刻的进入条件限制即可实现。但是,为了消除进入规制造成垄断带来的坏处,政府规制机构必须同时采取其它的规制措施,价格规制便是其最主要的规制内容——《反垄断法》第七条明文规定“国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益”。为此,我们将主要试图检验价格规制的有效性,来考察当前规制机构是否存在明显的低效率的规制行为。?
　　1.价格规制基本失效的假设?
　　Stigler等(1962)研究表明,在美国电力行业中,受规制的州的电费水平平均要比不受规制的州高,如果剔除诸如人口规模、城市化状况、工业化范围等因素对电费水平的影响,政府的价格规制基本上对电费水平没什么影响。在中国,由于以下两个原因,使我们有足够的理由假设政府价格规制基本失效:?
　　首先,信息不对称的影响。规制者与垄断企业相比,由于远离企业生产经营的实践过程,就不可能掌握比垄断企业还要多的企业信息,也就是规制者与被规制企业之间存在明显的信息不对称现象。由于信息不对称的存在,规制者实际上很难了解企业的实际成本和需求信息,而企业也并没有动力将自己的真实信息呈现出来,恰恰相反,他们总是尽可能地试图利用自己的信息优势来获取一个信息租金。这样一来,价格规制所依赖的企业信息就失去了真实性,其有效性也就不可避免地被打了折扣。?
　　其次,规制者与被规制者关系的影响。在中国的政治经济环境下,自然垄断行业多以国有企业为主体,规制机构通常由原来的行业主管部门转化而来,有的甚至仍然政企合一,与行业内的部分或全部企业有上下级的行政隶属关系或者渊源。对规制者而言,这很容易使规制政策偏向企业,与垄断企业结成利益同盟,而置社会福利于不顾,规制效果可想而知。而对于主管价格规制的发改委来讲,虽然其与垄断企业之间不存在明显的利益同盟现象,但是由于其价格规制政策的实施面对的不单单是垄断企业本身,更有其行政主管部门,这就使有效的价格规制很难实现。