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摘 要:“产业政策”一词源于日本,早在明治维新时期就已经被使用。20世纪80年代中期,这一概念开始出现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》等政府文件中。
关键词:美国;产业政策;启示
“产业政策”一词源于日本,早在明治维新时期就已经被使用。20世纪80年代中期,这一概念开始出现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》等政府文件中。
在政府干预经济的实践中,产业政策已经成为了一国调控宏观经济的重要手段。但是,“产业政策”这一概念至今仍缺乏完整明确的定义(刘畅,2009)。有的学者从重视国家对产业整体的影响力的角度出发,认为“产业政策是促使产业性能提高的所有政策总称”(井木信义),“产业政策是以实现改善国家状况为目的,而对产业实施干预行为的总称”(泉三义)。笔者综合这两位日本学者的定义和中国的实际情况,认为产业政策是一个国家的中央和地方政府在一定时期内为了实现某些特定的经济社会发展目标,有计划地主动干预产业经济运行的各种政策手段的总和。
1 美国的高科技产业政策
美国是一个崇尚民主、自由的国家,向来认为“政府是自由的天敌”。表现在基本的经济思想上,继承了盎格鲁-撒克逊模式的美国高度崇尚自由市场经济,传统的经济思想信奉“管的最少的政府是最好的政府”,就连在金融危机大规模爆发引起美国乃至全世界经济大幅震荡的今天,大多数美国人也只认为应该加强对金融机构的合理监管,但是对于自由市场经济的信念是没有产生动摇的。因此,要说美国政府存在着明确的产业政策,那是不合理的。事实上,除了少数时期外,美国的宏观调控都是有限度的,而且通常是根据对宏观经济运行的预测而施行的货币政策。
但是,自由市场的失灵已是经济学界的共识,各国宏观调控的不同只不过是政府干预的程度差异,而政府干预本身对于应对市场失灵的有效性则早已得到大家的一致认可。尽管美国政府没有在官方口径上提到过“产业政策”这一概念,美国主流经济学界也不认为美国存在“有意识的”产业政策,但是我们可以看到,美国政府在宏观调控时在产业间、部门间进行的有计划的资源配置——比如对其农业的大量补贴、对其高科技产业的财税支持——确实可以归入到产业政策的范畴。
技术进步已经成为促进经济快速增长最为重要的因素,这是众所周知的一个事实,美国政府能成功经受日本的挑战,长期保持其经济霸主地位,和其在高新技术领域保持的领导性地位是密不可分的。因此,美国的高新技术产业政策就成为了我们关注的重点。
李万才,黄庆华(2000)介绍了自20世纪70年代以来美国高新技术产业政策的演进发展,金乐琴(2009)详细介绍了20世纪90年代以来,在经济全球化和新技术革命的背景下美国的新式产业政策的实践。概况起来,美国的产业政策主要集中在一下几个方面:(1)创造健康的鼓励竞争的商业环境,鼓励技术创新;(2)加大研发力度,增加研发投入;(3)改进教育,提升人力资源水平,吸引国外高科技人才;(4)积极促进创新产品的商品化,鼓励风险投资基金对高技术企业的扶持,政府与企业共同负担技术开发风险和成本。
总结起来,美国的高技术产业政策可以简单用一句话来概况——“市场选择,政府推动”。
美国经济是自由市场经济,因此,市场仍然占据着资源配置的主导作用,市场的选择是高新技术产业演进方向的决定性因素。在这一过程中,风险投资机构扮演着重要的角色。资本天然的逐利本性使得其在寻找新的高利润行业时具有比人们更为敏锐的嗅觉,风险投资也造就了一系列的传奇式的成功创业——其中就有苹果电脑、英特尔、微软、yahoo等赫赫有名的企业。
而政府所扮演的更多的是辅助的角色,其政策并不针对某些特定产业,而以创新能力建设为核心,增强企业的自我发现能力,然后对“市场选择”的企业进行扶持,也即是“匹配赢家”,而非“选择赢家”(金乐琴,2009),也就是说,赢家是由市场来选择的。美国政府通过打击垄断建立起正常竞争的市场环境;通过保护知识产权、积极协调企业和研究机构之间的合作并加大研发投入力度刺激创新热情;通过对风险投资的鼓励,通过一定的财力支持,保证高技术小企业的资金来源;通过完善以信息技术为基础的国家信息基础设施建设,为高新技术创新创造完善的外部条件;并通过积极实现创新成果的商品化,保证投入成本的迅速收回以进行新一轮的创新产品投资等。
2 我国的产业政策基本现状
由于所处发展阶段的根本性不同,中国目前没有类似美国的对高科技产业的较为体系化的政策扶持,因此,我们这里就讨论中国的产业政策状况。
中国的产业政策更多的是借鉴了日本的“政府选择主导产业”模式,由政府通过直接干预、间接诱导和法律规制等手段,对政府确定的主导产业进行扶持,并通过主导产业的扩散效应带动其他产业的发展,从而实现整个国民经济的快速增长(杨天宇,刘瑞,2009)。改革开放三十余年来,中国经济发生了翻天覆地的变化,从国民经济濒临崩溃的边缘到如今的经济总量世界第三,也佐证了“政府选择主导产业”模式的有效性。
但是这些年来,日本的产业政策不断受到质疑,认为日本的产业政策本身存在相当多的问题。而观察中国的经济发展,我们发现这些问题也是存在于我国的产业政策之中的,总体而言,我国的产业政策主要存在以下几个问题。
首先是产业政策尽管能够弥补市场失灵,但是同时也会造成市场的扭曲。可能会造成被扶持行业丧失进取动力,从而导致竞争力低下。一个很能说明事实的例子就是,日本成功的家电产业并未获得政府太多的扶持,信息产业却获得了政府的大量扶持但是却在最终被证明是失败(苏东水,2003)。
其次是产业政策极容易导致寻租行为的产生。中国现在存在着的比较严重的官商勾结问题就是一个很好的说明。
最后是主导产业的选择存在相当严重的问题。第一个问题是主导产业的选择标准。中国主要依靠感应度系数等标准选择扩散效应强的产业,但是我们需要注意的是,政府所获得的信息并不比其他投资者多,当该标准反映出某行业存在未来的发展潜力时,该行业必然会吸引到大量的投资——甚至可以说已经吸引到大量的投资——这样的行业是不需要政府再加以扶持的,而一些真正需要政府扶持的产业则因为其未来的发展潜力的难以显现而难以得到政府的重视,这就造成了政府资金的浪费以及一些很有潜力的产业难以兴起。第二个问题是根据一定的选择标准,地方政府选出来的都是同样的或者说相近的主导产业。中国的中间投入率、中间需求率、感应度系数等指标“帮助”中国地方政府选出了重化工业,由此导致国内相当严重的重复建设和资源浪费。张平,李世祥(2007)根据联合国工业发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算方法,得出上海与江苏产业结构相似系数为0.82,上海与浙江的相似系数为0.76,而江苏与浙江的相似系数则高达惊人的0.97。这说明三地的产业结构趋同现象十分严重(江苏与浙江更是高度趋同)。
3 中美政策差异
中国和美国产业政策最根本的差异在于:美国的产业选择是市场主导,政府“匹配赢家”,而中国则是政府主导,由政府“选择赢家”。这一点也许更多的是由中美两国的基本经济制度以及两国所处发展阶段不同决定的。 |
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发表于 2018-7-11 20:51:20