2018“反公地悲剧”与我国遗产旅游地管理体制改革

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　　摘要：我国遗产旅游地几乎同时存在公地悲剧 和反公地悲剧 现象。公地悲剧 现象造成了遗产资源的极大破坏，使得遗产资源的保护目标没得到更好实现。反公地悲剧 现象的存在是造成我国遗产旅游地开发不足、资源利用受限，遗产资源展示价值的目标无法实现的根本原因。本文分析了我国遗产旅游地反公地悲剧 表现形式，并运用博弈论的分析方法，对遗产旅游地管理体制提出了改革建议。
　　关键词：产权;反公地悲剧;遗产旅游地;改革
　　一、一场多个产权主体的利益博弈
　　广东象头山国家级自然保护区位于惠州市北部，博罗县境内。保护区生物种类丰富，同时旅游资源也十分丰富，具有很大的开发潜力。目前，象头山自然保护区存在着两个具有明确意义的产权主体：一个是象头山自然保护区管理局，对象头山的林地及林业资源拥有所有权(使用意义上的产权);一个是象头山小金河电站管理处，拥有小金河流域的水资源以及济公田水库等资源。在行政管理体制上，象头山自然保护区管理局隶属于惠州市林业局，而小金河电站管理处隶属于博罗县政府，在行政级别上二者是一致的。
　　早在21世纪初，象头山小金河电站管理处就希望依托于象头山的生态植被以及小金河迷人的水域风光发展旅游，然而，当小金河电站管理处沿小金河投入修建步行道时，遭到了象头山自然保护区管理局的阻止，因为步行道的修建占用了保护区管理局的自然林地。以电站管理处为主体的旅游开发随即夭折。近年来，象头山自然保护区管理处也萌生了发展旅游的思路，并与电站管理处进行了协商(主要解决利益分配的问题)，然而，电站管理处在博罗县政府的授意下，不同意进行合作开发，以至于象头山自然保护区管理处发展旅游时，游客却被象头山电站管理处堵在了公园的大门外(公园的人口大门和进山道路由电站管理处修建并进行管理)。
　　我国遗产旅游地中诸如象头山一样由于存在多个事实上的产权主体导致遗产资源无法进行旅游开发或者开发利用不足的现象可以说是比比皆是。由于我国遗产地管理体制的原因，留下多个婆婆 共同管理一处遗产地，导致的结果是遗产资源的开发不足。这实际上是我国遗产资源旅游开发中的一种典型的反公地悲剧 现象。反公地悲剧 是如何产生的，其表现形式是什么?反公地悲剧对遗产资源的开发有什么危害，如何克服和避免此类现象的发生?这是我国遗产旅游地管理体制改革必须首要解决的问题之一。
　　二、我国遗产地反公地悲剧 现象分析
　　(一)反公地悲剧 的基本概念密歇根大学黑勒(Michael Heller)教授于1998年在《哈佛法学评论》上发表文章：反公共地悲剧：从马克思到市场转变中的产权 一文中较完整地提出了反公地悲剧 (The tragedy of theAnticommons)的概念。认为： 公共地 作为一项资源或财产有多个拥有者，他们中的每一个都有使用权，而且没有人有权阻止其他人使用，结果使资源过度使用和枯竭;反公共地正好有相反的产权特性，反公共地作为一项资源或财产也有多个产权拥有者，但他们中的每一个都有正式的或非正式的权力阻止其他人使用这一资源的权利，最终没有人拥有有效的、实质性的使用权。反公共地 的产权特性不是虚置、不明晰的产权，而是支离破碎的产权，导致资源的闲置或利用不足 。
　　(二)反公地悲剧现象的表现形式Heller曾界定了反公共地悲剧 的几种情况：第一，某一种产权有多个拥有者;第二，产权的非对称拥有;第三，有些物品具有一定的独立性和完整性，但是，由于多个产权所有者的实质占有和使用，使资源没有得到最优的使用，形成空间上的反公共地悲剧 。就我国遗产地而言，这三种现象都几乎同时存在。
　　1、产权有多个拥有者。我国大多数国家级遗产旅游地在同一地域空间上机构重叠设置，业务各有主管部门;景区内文物、宗教、旅游等又隶属不同行政部门，由此导致政出多门、管理混乱;条条管理、块块管理导致的寻租收费积极、服务消极、矛盾扯皮不断、开发效率低下等 ，就是一种由于多个部门代表国家对遗产资源行使产权(管理权和使用权)而导致的典型的反公共地悲剧现象。
　　2、产权的非对称拥有。在我国大部分国有遗产旅游地中，产权的非对称拥有主要表现在对产权的界定不清，实际运行中表现为遗产资源的所有权、管理权和经营权三权混淆。根据我国现有的法律规定，大多数遗产资源的所有权属于国家所有，即全民所有。但全民所有 在现实中表现为国家通过委托一代理的关系，地方政府往往成为了所有权的代表;其管理权根据遗产地的具体性质由文物部门、林业部门、建设部门等派出的具体管理机构进行管理;然而作为所有权代表的地方政府和行使管理权遗产地管理机构都不能直接经营国有遗产资源，在对遗产地进行开发过程中必定需要寻求第三方经营者来具体经营，也即是说，第三方经营者要想获得遗产旅游地的实际经营权必须从占有者部门获得批准占有权，还要从拥有决定用途的部门获得使用权，这些权利都要同时获得才能真正获得遗产旅游地的经营权，而事实上由于产权的非对称拥有和利益分配的原因，要做到这一点是非常困难的，或者是需要付出更大的成本。引例中，博罗县政府和惠州林业局对象头山森林公园的产权非对称拥有，两个产权主体的博弈没有能达到利益均衡是导致其至今没有进行旅游开发的真正原因，造成了对象头山遗产旅游资源的闲置和浪费。
　　3、个产权的事实分割，造成遗产资源的闲置和效率低下。Heller认为某项物品具有一定的独立性和完整性，由于产权进行分割后造成了产权范围缩小，使其出售价值下降，资源没有得到最优的使用，造成空间上的反公共地悲剧 。在我国遗产旅游地中，此种反公地悲剧 现象也随处可见。特别是近年来兴起的民族村寨型遗产旅游地、历史文化古城、古镇的开发中，这种现象尤为突出。笔者于2006年主持陕西省洋县华阳古镇的修建性详细规划 时，就注意到这一现象。