20181950年以来两岸南海政策分析与展望

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　　南海问题主要是指南海中涉及五国六方对于南沙群岛岛礁主权归属的争端以及涉及到六国七方对于南海海域管辖权的争议，这六国七方中的七方主要是中国大陆与台湾。尽管都宣称拥有南海主权，但由于政治不同，1950年以来两岸在南海问题上的政策主张与策略存在明显差异，在不同历史阶段，制定了不同的南海对策。分析两岸南海政策发展演变历程，在理顺发展脉络中比较异同，追寻两岸南海政策的一致性，对两岸携手应对未来南海问题，共同捍卫南海主权与权益具有重要意义。
　　一、1950年以来大陆南海政策的演变历程
　　南海问题是历史造成的。中国共产党在取得新民主主义革命胜利，建立新中国以后，作为执政党，捍卫海疆、治理海疆的思想与政策一直存在。1950年以来，面对南海问题的变化形势，大陆南海政策相继经历几个不同的发展时期。
　　20世纪50年代至70年代。新中国建立初期，刚刚经历了8年抗日战争和3年饥荒使一向薄弱的人民解放军海军部队无物力财力及时进驻南海诸岛，只在西沙群岛的宣德群岛驻扎了海军。这一时期，新中国对南海的政策主要是被动防御性的，有以下两个方面：一是对南海主权的宣示。针对美、英在1951年9月8日对日和会上有意模糊处理南海诸岛的主权归属问题。中国政府外交部抗议：中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯主权，不论美英对日合约有无规定及如何规定，均不受任何影响。针对南越及菲律宾的侵略行为也发表强烈的抗议和主权声明。此外，新中国沿用断续线画法至今。二是开发建设南海诸岛。50年代海南人民组织了水产公司、渔业公司、鸟粪公司等对西沙群岛进行开采。1959年3月，中国政府设立了负责南海岛屿及其边临海域的主权与管辖权的县级编制的西沙、南沙、中沙群岛办事处，由广东省海南行政区管辖。
　　20世纪70年代初至90年代初。随着这一时期埃默里报告的发表和《联合国海洋法公约》的公布，极大地刺激了南海周边国家对南海地区战略地位和能源储备力量的重视，大陆为争取南海地区的海洋权益亦积极行为：一是通过外交场合积极宣示主权。统一后的越南对华采取敌视政策，大陆方面高度克制试图通过和平协商、谈判以及通过报纸说理、抗议的方式和频繁活动于国际海洋会议进行主权宣示，驳斥西贡当局的荒谬言论。二是有限的武装自卫。在忍无可忍的情况下，中央于1974年和1987年组织了两次自卫反击战并沉痛打击了越舰船，是为西沙保卫战和3?14海战，大大彰显我国海军坚实的作战能力和保卫南沙主权的坚定决心。 三是加强对南海的行政管辖和科学考察。1984年国务院审议设立副省级海南行政区并于1988年设立为海南省，统一管辖海南岛及西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。并且从1984年开始，中国科学院南海海洋、地质矿产部、南沙科学考察队等都到南海进行科学考察。这些举措对中国宣示对南海的主权起着不可磨灭的重要作用。
　　20世纪90年代中后期以来。与冷战后的国际形势俱进，中国政府对南海政策作了相应调整：一是主权宣示与加强海洋立法相结合。在传统的通过报纸和参加国际会议进行主权宣示的基础上更加重视建设国内的海洋法律体系。分别于颁布了1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年《专属经济区和大陆架法》。二是确立搁置争议，共同开发方针。由于中国的发展需要和平的环境，南海问题涉及到东南亚诸多国家，早在1984年邓小平就提出，直到1992年第25届东盟外长马尼拉会议上中国政府正式阐述并确立这一政策。三是坚持中国与相关国家的双边谈判或多边谈判，反对区域外大国介入南海问题，推行务实灵活的对策。自90年代开始，中方就开始与相关国家进行谈判，无论官方与否、正式与否都在进行，但我方始终反对区域外大国的干涉从而使问题复杂化。四是中国政府不断加大南海巡航，进行岛屿的开发建设。从2007年开始，中国执法船实现了月月对南海进行巡航同时积极进行西沙群岛的旅游开发。
　　由此可见，在60余年的发展历程当中，中国大陆没有明确的南海政策，但是根据历史行动和国家利益分析，在搁置争议，共同开发的方针指导下，可以看到，大陆的南海政策大致包含三个方面：一是积极经略南海。政治上加强海洋立法和实际的行政管辖，经济上大力支持对南海油气资源的开发，军事上加强海疆建设。二是顾全大局，发展与东南亚国教的睦邻友好外交关系，为国内经济和社会发展创造和平环境。三是反对将南海问题国际化。
　　二、1950年以来台湾地区南海政策的演变历程
　　台湾作为南海争端中的利益攸关方，实际控制了东沙群岛，同时占据着南海中唯一有淡水资源且是为南沙群岛心脏的太平岛。受岛内部统、独势力的影响，台湾当局的南海政策几十年来百转千回。
　　20世纪50年代至80年代，即蒋介石、蒋经国开启的两蒋时代。两蒋在南海问题上坚持一个中国原则下主权属于中华民国的立场不动摇。主要措施有：第一，主权维护。多次进行主权声明，抗议东南亚国家对南海诸岛的侵犯，并将南海四群岛纳入行政体系，成立区公所，由高雄市管辖，同时沿用1947年的断续国界线划法。第二，军队驻守。1956年开始，组织海军陆战队驻守太平岛，并且每隔三四个月就派遣海军舰队在南沙巡逻，补给南沙守备队。第三，战略上配合中共维护南海主权。70年代台湾被逐出联合国代表大会，维权形式主要是口头宣示，但在西沙保卫战和赤瓜礁海战中基于民族大义，积极配合、支持中共捍卫南海主权。
　　20世纪90年代至2008年，即李登辉、陈水扁执政时期，在南海问题上从积极维权到利用南海问题解决台湾在国际上的主权地位，并且在陈水扁时代越走越远。积极的方面是在1993年公布了《南海政策纲领》表示台愿意在和平理性的基础上和主权属我的原则上开发南海。为了应对南海的复杂形势，于1992年和1993年分别组建了南海小组和南海突发事件小组。然而，与此同时，李登辉采取所谓务实外交和南向政策以推动与东盟的政治关系，谋求台湾的国际地位，开始将驻守的海军变为海巡署警察。陈水扁则在台独的路上大行其道，其积极经营在南海的主权，企图以台湾的身份而非中华民国的身份参与国际事务。其最终目的是为了以一个独立的主权国家身份参与南海对话与合作，扩大台湾在南海问题上的影响力，提高台湾的国际参与度。
　　2008年至今，即马英九执政时期。台当局的南海政策回到1993年的《南海政策纲领》上，表现出积极态势，纠正民进党的南海政策。早在2008年大选前，马英九就提出蓝色革命，海洋兴国的海洋政策，确立主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发的原则。推行活路外交，在坚持中华民国拥有主权的同时，主张适度开放南海，加强对南海各项资源的调查研究，与周边国家分享南海资源。另一方面，由于马英九的保钓情节，以亲美友日为外交方针，悉心维护与日本的关系，公开宣称不会联陆抗日，消除美国方面的相关顾虑。主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发的原则，其政策目标可以用1993年《南海政策纲领》来解释：一是坚定维护南海主权，二是加强南海开发管理，三是积极促进南海合作，四是和平处理南海争端，五是维护南海生态环境。
　　三、比较分析：两岸南海政策的异同点
　　分析1950年以来两岸南海政策的发展历程，很显然可以对两岸的南海政策作一简单比较，可看出两者的异同点如下：
　　(一)两岸南海政策的不同点
　　1. 对主权属我中我的理解不同。台湾问题一直是我国的历史遗留问题，两岸目前在处理南海问题上基本坚持九二共识，但是在主权代表权上存在的根本分歧是无法避免的。中国共产党是历史和人民的选择，在千疮百孔的旧中国基础上，短短半个世纪把中国变成世界强国。因此，中国大陆具有广泛的政治统治基础和合法性，在继承历史和先辈们留下的土地上具有无可争辩的权利，因而主张主权属我中我是大陆方面。台湾方面总体上来看，不管是绿营还是蓝营，都强调南海主权在于台湾当局，而不是中国大陆。在南海地区首先在地图上标明南海断续疆界线的是中华民国政府，在历史性权利和法理依据上，台当局认为对南海地区据有当然的主权。国民党自守中华民国的正统地位不愿意将祖产拱手相让于大陆，在南海的主权问题上仍然坚守防线，就如同坚守对东沙群岛的控制。
　　2. 大陆的南海政策具有连贯性，而台当局的南海政策受统、独思想影响缺乏连贯性。南海问题产生于新中国成立后，大陆方面一以贯之在维护南海主权上的态度更坚定、更明确。国外学者分析中国大陆在坚持南海诸岛主权归属上的不妥协立场的动机在于：它对领土完整的关心和它对任何损害主权的行为可能产生的政治影响的关切如果后退到承认其他国家的要求上，那将威胁到中国在其他领土问题上的可信度。此外，由于中国的发展离不开东南亚地区和平友好的外部环境，因而，在南海政策上取搁置争议，共同开发之道。台湾方面受国内统、独思想的影响，政策千回百转，国民党执政时期的南海政策更趋同于大陆方面，马英九提出的应对南海问题的原则就是最好的体现，在李登辉和陈水扁执政时期，南海问题成为其造势台湾独立的工具。李登辉执政时期妄图使南海问题国际化，讨好东南亚周边国家以换取对台独的承认。陈水扁执政时期频频在南海上演海巡秀，其目的昭然若揭，皆在于彰显台湾的国际存在。
　　3. 对待区域外大国干涉南海争端行为的看法不一。大陆一方面对于美、日借以干涉南海的理由――南海航行自由给予肯定的回答，另一方面始终强调争议应由直接有关国家解决，反对区域外大国的干涉以免南海问题复杂化。台当局对此持观望态度，并根据台方利益需要而做政策调整。在李登辉执政时期，1991年和1992年的南海会议上台湾代表都对南海问题国际化表示反对，但1992年，李登辉却说只要美国以及日本能使中方不继续扩大在南海的军事力量，大概就不会有太多问题，这就使该问题模糊化。陈水扁时期当然地希望借助美、日的力量牵制中国大陆，为其台独愿望所用。马英九在2008年纪念双十节活动时指出台湾不统、不独、不武，这是他稳定国内政局，安抚国际大国的中庸政策。对美、日介入南海问题不置可否。
　　(二)两岸南海政策的共同点
　　1. 坚定南海区域的主权归属。作为一个主权国家，国家领土的完整是中国最大的国家利益，中国对南海的主权拥有历史上和法理上的依据，自汉代以来，上至天子，下至黎民百姓都坚定拥有对南海的主权。新中国成立后，我国不论在正式、非正式，官方与非官方的国际会议上都宣示对南海的主权。国民党在这一点上与大陆持一致态度，尤其在马英九执政后，维护南海主权的立场强硬，不断重申中华民国政府对南海的主权。二者在主权上的一致性主要体现在对南海断续疆界线的认同。围绕这主权的维护，双方在外交上、海洋立法上、海疆建设上等都作了相关行动，并且在必要时期(譬如西沙保卫战和3?14海战中)，两岸还形成只做不说的默契，协同维护南海主权。
　　2. 两岸都主张通过和平协商和谈判的方式解决南海争端。中国的发展离不开和谐、稳定的国际环境，和平解决国际争端是中国进入21世纪以来一以贯之的政策原则，这不仅是发展的需要，更是中华民族传统和合文化的重要体现。对台湾来讲，外事部门针对南海议题制定的原则中和平互惠一条则清晰表达了和平亦是台民的高度期望，马英九在2013年东海和平论坛上致辞表示台湾在新时代扮演负责任的利害关系者，在国际上扮演和平缔造者，针对东海的和平倡议同样可以适用于南海地区。呼吁有关国家依据联合国宪法章、联合国海洋公约及《南海各方行为宣言》的原则与精神，通过协商和谈判的方式，和平解决南海争端。
　　3. 两岸都重视对南海丰富的油气资源的开发利用，主张各相关国家共同开发。从邓小平提出的搁置争议，共同开发与马英九提出的主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发原则中可以看出，双方都对解决南海问题的复杂性、长期性有共识，因此避开敏感议题，呼吁各方和平联手，共同集资成立国际开发公司充分开发利用南海资源，这对各方来说都是有百利而无一害的。就大陆方面而言，对资源的需求是共同的，然而就南海的地理位置和我国目前的能源开发技术的限制等来说，倡议共同开发更符合我国国家利益的。就台湾方面而言，其岛内所使用的天然气和石油有97%-98%都是依靠进口，在资源上对外依赖度非常高，从民进党上台以来就积极推动台湾对南海资源分配的参与权。
　　4. 积极进行海疆军事建设。从战略和现实条件上考虑，中国大陆开始重视对西沙群岛的开发建设，2012年6月国务院批准公告撤销西沙、南沙、中沙群岛办事处，设立地级三沙市，管辖南海岛礁及海域。大部制改革确立的垂直海管体系大大提升了国家海管效能，把中国南海维权工作推进一个台阶。此外，为充分发挥海南岛的地缘优势，正从开启海南-三沙的旅游线进行海疆主权维护活动，并探索把海南岛建设成南海资源中转的战略基地。随着南沙争议的升温，台当局开始强调在南沙的军事部署，在2011年6月份开始补给武器装备给太平岛海巡署，2012年9月份海巡署进行了连续5天的实弹军事演习，其用意皆在提高南海防务能力。
　　四、南海问题上的新一轮合作
　　南海问题的实质是争议各方(包括南海周边直接相关国和区域外力图干涉该问题的国家)基于本国地缘利益、战略利益和能源利益考虑的争夺战。从中国方面来看，维护南海地区的主权关系到维护中华民族的尊严和国家的荣誉，南海从历史上和法理上都是中国的领土，大陆和台湾虽然政治不同，但捍卫国家统一、民族复兴的历史根本任务没有不同。大陆和台湾同为中华儿女，二者对解决南海问题的立场是相通的，无论是从地质板块上、历史上、文化源流上，国共同属于中华民族体系，同接受中华文化的熏陶，对维护祖宗留下的遗产有不可推卸的历史责任，对共同维护民族利益有不可争辩的义务。南海问题关系到中华民族的民族尊严和荣誉，关系到两岸人民的现实利益，在面对外敌时，兄弟间必然取民族大义，抛弃过往摩擦，共同迎敌。今年来，两岸要求合作的呼声日益高涨，涌现大批研究两岸合作对策的文章和学者，这都证实了中华传统文化的民族凝聚力。
　　当前，两岸尽管存在着些微历史遗留的摩擦和各自利益的竞争关系，但在南海问题上进行新一轮的合作仍是主流趋向。当前两岸在文化教育、体育卫生、民族宗教、科学技术、商业合作中的交流日益繁多，党际间的交流也在稳步前进，这隐约透露出两岸交流的领域和程度朝着更广更深的层面发展。这点上，新功能主义的扩溢理论给我们最好的解释。国共两个行为主体在经济文化等多个功能性领域的合作给双方都带来了相当的好处，这使双方有愿望和信心将合作扩展到其它领域。一般地，这条扩溢之路都遵循着从低敏感度的经济领域到带有敏感性的政治领域，随着两岸在非政治领域的交流合作日益加深，逐步建立政治性领域的认同和互信，将助力合作解决南海问题，共同保卫南海主权。
　　总而言之，纵观两岸的南海政策，彼此都希望维护南海地区的和平与安全以创造良好的周边国际环境，为各自的经济发展铺开道路。尤其是当前国民党在台湾重新执政，而且声望不断升高的有利时机下，国共两党在历史上应对国家危难，多次采用合作的方式，捍卫国家领土完整。例如在1974年西沙保卫战中，两岸就有过难得地默契。这就为在同属关系国家领土完整、民族复兴的南海问题上，是否可采取新一轮国共合作的方式，给人们留下无限遐想。