2018农民工市民化对大城市公共服务效率的影响

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　　[摘 要]计算北京市为常住人口提供教育和医疗公共服务后的公共服务效率变动情况可见，11个区县的公共服务存在投入过量和资源浪费的情况，支出效率有10%～85%的提升空间。运用Tobit方法分析影响因素表明，经济发展到一定阶段和政府达到一定规模后公共服务效率会有所下降，人口规模适度增加对城市公共服务效率有正向影响，给予农民工市民化待遇并不会给大城市财政造成过大压力，反而有助于提高大城市公共服务和财政支出效率。
　　[关键词]农民工市民化;大城市公共服务效率;DEA-Tobit方法
　　一、问题的提出
　　外来常住人口①市民化是优化经济结构、促进发展方式转变的重要途径，是新型城镇化的重要议题。2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》， 要求适应推进新型城镇化需要，有序推进农业转移人口市民化，但对大城市和特大城市，《意见》持谨慎态度，提出合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模[1]。2015年3月，李克强总理在政府工作报告中提出，抓紧实施户籍制度改革，建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本[2]。
　　劳动与社会保障部等(2013)研究认为，农民工市民化是公共服务均等化的过程，农民工应平等享有与城镇居民同等质量的子女教育、居住、医疗、养老保险和文化生活等公共服务[3]。在这样的市民化福利政策激励下，外来常住人口是否会大规模选择定居城市，城市财政压力是否过大，公共服务供给能否负担呢?2003年郑州市放宽户籍的措施吸引了大量外来人口，后因不堪重负而被迫部分叫停[4]。10年之后，这一困境会有改观吗?这正是不少大城市和特大城市担忧的问题。
　　外来常住人口市民化真的会给大城市带来公共服务供给和财政压力吗?在城市扩张和财政紧张的双重约束下，公共财政如何改变效率以应对压力?实践上，北京、上海、杭州等不少城市早已试点向农民工提供部分公共服务，如子女义务教育、医疗服务等。
　　二、文献综述
　　农民工市民化的文献主要集中在户籍制度改革、宅基地置换、政策支持、成本分担和经济增长贡献等方面[5-10]，研究如何降低、调整农民工转为新市民的条件，但忽视了城市政府改善公共服务效率的潜力。孙文凯、白重恩、谢沛初检验2003―2006年我国大中城市户籍制度改革效果，发现其在引导农民工流动方面的作用有限，农民工流动仍然主要受经济条件和自身条件的影响[11]。这一结论给我们的重要启示是，农民工市民化从农民自身而言是遵从现实客观条件的，并不因为城市为其提供公共服务就会盲目涌入城市。国务院发展研究中心课题组研究表明，市民化人口每年新增1000万人可提高经济增长速度约1个百分点，拉动城市消费、投资，缓解出口压力，促进服务业发展[12]。胡秋阳利用CGE模型模拟了农民工市民化对浙江经济增长和经济结构的改善效应，其在居民收入提高、消费和内需增长以及产业结构升级的良性运转等方面具有协同效应和积极影响[13]。
　　政府支出效率是各国公共财政的一个关键问题。在发达经济体和转型国家，不断增大的老龄化支出和税收竞争双重压力使得财政负担沉重，新兴市场国家随着富裕程度的提高，对公共服务的需求增长也很快(即瓦格纳效应)，近年来更由于金融危机影响，政府被迫压缩预算，节约开支，提高支出效率几乎成为避免税收负担过重、挤出公共服务的唯一途径[14]。考察政府效率的研究主要是运用教育入学率、婴儿死亡率等与社会经济相关的政府支出指标度量[15]。David和Annette为国际货币基金组织提交的报告，是涵盖国家较多的一份研究，评价了114个国家1980―2006年教育和医疗部门的公共支出效率，发现各国公共部门绩效和效率随时间发展有所提高，在政府的责任心强、人口密度较高的地方(规模收益高)，教育部门的绩效会更高;但令人惊讶的是，GDP越高教育部门公共支出效率却越低，这意味着市民对教育投入物超所值的边际收益不断降低[16]。 　　城市层面的研究不多。Loikkanen和Susiluoto评价了1994―2002年芬兰353个城市的基本公共服务供给效率，发现城市间的效率差异较大，南部的小城市效率最高，北部的边缘城市效率最低，大城市效率则参差不齐。人口众多、高失业率、区位边远、高收入和从周边城市购买公共服务是影响效率的负面因素，壮年工人(35～49岁)比例较高、教育水平较高、城市结构紧凑、从私人部门购买公共服务等是正面因素[17]。Afonso和Fernandes评价了葡萄牙城市政府的财政支出效率，认为公共支出保持不变时，效率仍能大大提高，受教育水平、人均购买力、地理区位等是重要影响因素[18]。王德祥和张权计算我国126个城市的公共支出效率，认为同等支出条件下，通过改善组织管理、优化支出规模及结构，公共服务供给水平可提高约64%[19]。
　　归结现有研究，有关农民工市民化的文献并不关注大城市财政负担和财政支出效率问题，有关财政支出效率的文献，不涉及城市内部结构的效率比较问题，更不涉及外来人口迁入对城市公共服务效率的影响。大城市为进城农民工提供公共服务既保障了他们的福利，又符合大城市自身发展需要，研究农民工市民化对大城市公共服务效率的影响甚有必要。
　　三、测算方法、决策单元和指标选择
　　(一)测算方法
　　测度公共服务效率主要有三类方法：一是用产出指标衡量公共部门绩效(public service performance，PSP)，二是用单一指标的投入-产出率衡量公共部门效率(PSE)，三是用数据包络分析(DEA)度量与前沿面相关的效率。仅用产出指标虽然能够反映公共服务的供应水平，但难以看出公共部门的投入产出效率。使用单一指标虽能测算效率，却太过粗略。因而国内外学者更多采用DEA方法评价比较各个公共部门效率的前沿面，同时结合Tobit模型考察影响效率的各种因素。
　　DEA方法是一种运用数学规划模型处理分析数据的方法，近年来学者们将其推广至公共部门，将公共服务的多项投入和多项产出数据进行处理，评价公共部门的运行效率是否达到最佳。模型受数据内在关系决定，无需设定生产函数，无需人为设定各变量权重，无量纲性具有公平客观性。Tobit模型可用来分析影响公共支出效率的因素及力度。鉴于Tobit模型的多重共线性和内生性严重，需要用单变量和多元回归分析，并运用固定和随机效应以及GMM(高斯混合模型)系统做函数估计。