2018养老服务业发展的国际经验与借鉴

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　　我国已进入人口老龄化加速发展阶段，养老形势十分严峻。2014年，我国60周岁及以上人口达到2.12亿，占总人口的比重15.5%，其中65岁以上人口占比为10.1%。全国老龄办公布的数字显示，2020年我国60周岁及以上老年人口将达到2.48亿，占总人口的比重将达到17%。但从目前我国福利化养老机构发展情况看，截至2014年6月底，我国拥有各类养老机构3.7万多家，养老床位509.8万张，养老床位总数仅占全国老年人口的2.5%，每千名老人仅拥有养老床位25.2张。同时，我国社区养老服务体系尚未建立，以家政服务支撑的居家养老服务水平较低，养老市场供需缺口巨大。在这种形势下，迫切需要推动社会资本参与养老服务业发展，以市场化方式构建多层次的养老服务体系，着力解决福利化养老覆盖面小、养老服务供需矛盾突出的问题。这要求我们积极借鉴美国、日本、英国、法国等先行老龄化国家的经验和做法，构建适合我国国情的养老服务体系。
　　一、养老服务业发展的国际经验与做法
　　20 世纪中期以来，美国、日本、英国、法国等发达国家逐渐进入了人口老龄化社会，这些国家根据本国国情，形成了一套符合本国特点的支持养老服务业发展的做法，对于我国发展养老服务业具有重要的借鉴意义。
　　(一)政府引导，构建多元参与、多层次养老服务体系
　　养老服务业是具有公益性和商业性双重属性的行业，其公益性的公共服务属性决定了政府必须发挥重要作用。美国、日本、英国、法国等国家按照政府引导、市场参与的原则，通过规划引导、政府购买服务、鼓励志愿者参与等多种措施推动养老服务业发展。
　　一是制定规划引导养老服务业发展。20世纪90年代初期，英国颁布了《照顾白皮书》和《国家健康服务与社区照顾法令》，强调社区照顾的目标是在自己的家或像家似的环境中供养人们。法国政府2005 年启动了家庭服务业促进计划，包括居家养老服务业等行业被纳入国家发展战略规划。2007年，法国政府通过了《安度晚年2007―2009》、《高龄互助2007―2012》两个全国性的与养老相关的发展规划，其核心内容集中在鼓励设立养老机构和推动发展养老服务券两个方面。
　　二是鼓励社会力量参与养老机构建设。在日本，中央和地方政府通过委托和招标的形式，将80%左右福利设施交由民间社会福利法人具体经营和管理，土地由当地免费提供，国家直接经营的福利设施仅占20%左右。在英国，私人部门兴办的养老机构占到养老机构总数的60%左右，还有大量的私营企业从事着社区的日间养老照料服务。
　　三是制定优惠政策扶持养老服务业发展。法国通过各种税收优惠政策鼓励企业进入养老服务市场，如果企业为70岁以上老人提供居家服务，可减免企业为护工缴纳的社保，从事居家养老服务的企业，增值税降为5.5%。法国还对在营利性机构养老的老人，政府每年评估后给予相应的补贴。同时，法国在全国推行包括养老服务券在内的通用服务券特别是预付定值通用服务券。预付定值通用服务券由经过家庭服务管理局认证的公司发行，企业或个人均可购买。企业购买后作为福利低价出售或发放给员工，员工既可自用也可送给父母。企业为员工购买养老服务券可免缴任何社会保障费，并享受服务券总金额25%的税收减免。
　　四是通过政府购买服务形式为低收入、生活困难的老人提供养老服务。1997年，英国工党政府建立了一个特别委员会，专门负责为老服务问题，并针对社区内需要长期照顾的老人，制定了一项能够提供可持续资金支持的制度，保障老人无论在家中或其他地方都能得到良好的照料。美国政府通过引入市场竞争机制，向私人开办的老人院、老人护理院等购买服务，联邦政府和地方政府向入住私人机构的老人提供费用资助，加上保障基金、商业保险补贴、政府养老金等，真正由个人支付的只占原费用很小一部分。英国政府对处于贫困线以下的低收入或无收入家庭成员给予养老补助，并为无人照顾且有生活自理能力的老人提供了收费较低的老人公寓，而孤寡、残疾老人可在社区内养老服务机构免费接受专业工作人员的照顾。
　　五是鼓励社会志愿者参与养老服务。欧美发达国家在推动养老服务业发展过程中，注重鼓励社会志愿者参与，以解决老年护理人员短缺问题。例如，美国鼓励志愿者参与各种社区服务，如帮助老年人购物、用餐、定期探望老人及打电话陪老人聊天等。德国要求年满18岁的公民利用公休日或节假日到老年公寓或老年病康复中心对需要帮助的人进行义务看护，服务时间累计，以换取自己年老后享受他人服务的时间。
　　(二)社区主导，多样化养老服务模式共同发展
　　发达国家养老服务模式大体上主要有居家养老、社区养老和机构养老三种类型。但以社区养老为主，鼓励居家自助养老，强调社区与家庭的互助和互动发展。
　　一是主推社区养老。欧美发达国家都强调社区支持老人的家庭，即以社区为基础提供养老服务，特别是上门服务来增强老人在家庭里的生活能力。如英国推行的社区照顾的养老模式，由政府、社区甚至市场化的企业等各种非营利和营利的养老服务机构提供专业服务，或者社区内的居民提供的非正式服务，以利于老年人在社区与家庭环境中提高生活质量。英国的社区照顾主要包括物质支援、生活照料、心理支持、整体关怀等方面。如社区配备的老年人健康访问员在医师指导下定期到老人家中探访，根据老人的健康状况提出治疗康复建议。社会工作者为老年人提供日常家政服务、夜间照顾，并开办托老所、娱乐中心、午餐食堂等。美国的社区养老模式形式多样，有退休社区、社区会员制养老等模式。美国的退休社区包括退休新镇、退休村、退休营地、集合式老年住房公寓和继续照顾退休社区等形式，这些社区设施齐全，为各类老人提供全方位服务。美国加州现在大约有7800个拥有执照的生活援助社区(PCFEs)，可以为超过17万人的老年人提供服务。美国波士顿的比肯希尔(Beacon Hill)社区，采取的是社区联盟会员制养老形式，即在社区范围内，老年人缴纳一定的费用成为会员，就能得到社区提供的各种服务和照料。
　　二是倡导居家养老。欧美等发达国家非常提倡居家自助养老，通过养老服务机构、协会、社区和志愿者等多种途径提供居家养老所需的生活照料、医疗护理、精神文化交流等服务。在美国，居家养老是老人们选择的一种普遍的养老方式。为推动居家自助养老，美国实施了社会服务街区补助计划，在各州力图帮助和支持老年人在家里有能力独立活动，为老人提供较多的服务项目，如家政服务、运输、供给膳食等，所有住在家里的老人都能获得这样的服务。因此，在美国社区中，有专门的机构进行家庭护理服务，如打扫卫生、烹饪食物、照顾老人起居等，费用按照照顾时间或次数进行计算。有的地方政府或企业还专门为老人设计特定的服务计划，提供为老人的专门服务。例如，加利福尼亚生活协会为老人提供的服务包括整理花园、修理栅栏和窗户、递送生活用品及载送老人到银行、陪同散步等。瑞典政府正在大力推行居家养老模式，为了使儿女照顾父母更方便，政府为老年人提供住宅服务，在普通住宅区内建造老年公寓，或在一般住宅建筑中配建便于老人居住的辅助住宅。在瑞典，凡领养老金的老人，都可以领到住宅津贴。