2018义乌市城乡集聚区建设存在的问题及对策

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　　【摘要】 城乡新社区集聚建设是现阶段义乌市土地利用政策的核心内容，重集聚、促转型、保权益是该政策的主要特点。本文在评析该政策特点的基础上，结合当地实践提炼出相关政策经验做法，并进一步对政策实践存在的问题进行剖析，最后从强化法律红线、规范权益交易、做好风险防控、打造典型社区、做好政策衔接等五个方面提出政策改进建议。
　　【关键词】 权益 转型 城乡新社区集聚建设 义乌市
　　城乡新社区集聚建设是现阶段义乌市土地利用政策的核心内容，是基于农村建设用地节约集约利用要求，按照三改一拆原则，结合旧村改造和新农村建设的一种创新性做法。
　　自上世纪九十年代起，义乌就开启城镇化进程。1999年颁布实施《义乌市旧村改造暂行办法》(义政〔1999〕116号)，并于2001年作了修改完善(义政〔2001〕113号)，主要是以垂直房为主的旧改模式;2003年出台《义乌市城乡一体行动纲要》，提出四个区、三步走、二十年、一体化的总体思路;2006年出台《义乌市新农村住房建设实施办法》(义政发〔2006〕55号)，积极鼓励建设多层、高层水平套房;2009年出台《义乌市城乡新社区建设实施办法》(义政发〔2009〕84号)，实行高层公寓和垂直房结合的组合改造模式。为进一步推进城乡融合，改善居住环境，节约集约用地，提升城市品味，2013年7月5日义乌出台《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法(试行)》(2013〔43〕号)，旨在以集聚为抓手推动新型城镇化发展，促进用地节约和企业转型升级，把义乌建设成国际现代化城市。
　　一、主要特点
　　1、重集聚
　　一是空间集聚，改变了过去四层半的粗放利用方式，通过将集聚区范围内的492个行政村改造成55个社区，多村联建、集中安置模式使土地利用率和节约程度得到大幅提高;二是产业集聚，通过建筑形态实现生产与生活分离，将原来分散的物流、仓储、生产、商业等产业集聚在一起;三是人口集聚，集聚区建设涉及人口约20.7万人，随着建筑与产业的集聚，必将推动人口的集聚。
　　2、促转型
　　义乌作为国际贸易综合改革试点城市，正面临新型城镇化、产业转型发展新机遇。城乡新社区集聚建设改变原来分散的以村为单位的改造模式，实行统一规划整改、功能分区，建立网格化管理、组团式服务机制，完善教育文化、医疗卫生等公共配套设施，使群众生活质量、城市品味得到提升，有助于城乡统筹发展、产业转型升级。
　　3、保权益
　　关于农民权益的保障是城乡新社区集聚建设的重要内容。首先，集聚小区地理位置好、交通便利，一旦入市交易农民将获得可观的收益，体现了予民于利的政策原则。其次，财政补贴项目建筑设计费、代建费、奖励资金、农户过渡补助费、置换房购置优惠、物业补助等降低了农民集聚成本。最后，参加集聚建设的农户可享受城镇居民养老、医疗、就业等保险，享有城镇居民职业培训、就业服务等同等权利，并继续享有原村级集体经济组织除宅基地以外的其他权益，保障了集聚后农民的可持续生计。
　　二、经验做法
　　城乡新社区集聚建设是旧村改造模式的创新升级，为促进城乡新社区集聚建设，义乌市2013年7月出台了43号文件《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法(试行)》(下文简称《实施办法》)，2014年6月和8月出台了《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》和《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益交易办法(试行)》。
　　1、政府主导，市场运作
　　设立义务城乡新社区集聚建设领导小组，由市委市政府、发改、国土、规划、财政、农业、环保、行政执法等政府部门成员组成，负责制定建设工作计划和任务，并对完成情况进行考核，统筹协调部门职责，解决疑难问题，同时全面监管项目实施建设情况。设立社投建设公司，注册资本由财政注入，公司承担项目业主职能和发挥融资平台作用，负责统筹协调新社区集聚项目的规划建设工作，运作前期由财政按每平方米400元补贴，不足部分通过市场运作解决，实现收支平衡。此外，引入代建机制，市政府与绿城集团签订战略合作协议，通过有丰富经验的房地产公司代建，有助于提升小区的规划设计、房屋品质。
　　2、保障需求，兼顾公平
　　城乡集聚区建设充分考虑农民的建房需求，在置换标准上确定了较高的系数，如村集体组织成员的合法住宅面积基数为100平方米(最高不超过140平方米)，那么按照1：5的置换系数村民可换得500平方米的面积，其中3/5为高层公寓面积，2/5为产业用房面积。为避免住房特困户等群体因置换面积少而造成的不公平问题，《实施办法》还提出可按人口计算面积(标准为每人175平方米)。
　　3、统筹规划，规模建设
　　成立专门领导小组统筹全市城乡新社区集聚建设工程，资格确认、土地征迁、房产置换、建设方案等均需层层上报、严格审批，改变过去由每个村单独规划建设的局面，形成规模化建设，有利于加强工程规划监管，改善公共配套设施，消除目前四层半普遍存在的三合一现象，既改善了群众的居住环境，又实现了节约集约用地。
　　4、置换升级，价值凸现
　　集聚建设对象可根据实际情况，在选择高层公寓的同时，剩余可置换权益面积还可以在相应地段通过选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方式置换。高层公寓、产业用房、商业用房、商务楼宇之间可以按比例置换。此外，在全市范围内可根据土地级差确定置换标准进行跨区块置换。置换取得的房屋具有完全产权，土地性质为国有出让，可以直接入市交易。通过置换国有建设用地将集体建设用地价值显现出来，既满足了群众生产和住房需求，又增加了农民财产性收入。
　　5、政策惠民，角色转型
　　城乡新社区建设强调以人为本，实现人的城镇化。《实施办法》的置换标准、方式以及价格制定考虑到农民参与集聚后居民身份、生活方式、生产方式的转变，项目配套政策通过权益交易、资金奖励及补助、社会保障等形式降低农民集聚成本，满足农民对房屋价值的追求，赋予农民享受城市教育、医疗、就业的权利，真正实现农民市民化身份的转变。