2018推进农民集中居住与城乡一体化健康发展

8501699

　　摘要：引导和推进农民集中居住，是近年来各地为促进城乡一体化发展而进行的一项探索性和创造性实践。农民集中居住对于城乡一体化发展的作用表现在三个方面：在发展目标上追求城乡均衡发展，在发展方式上强调农民就地就近转移，在发展纬度上注重农民多元化发展。但在实际推进农民集中居住过程中，也暴露出推进速度过快、农民上楼致贫、居住区建设缺乏个性特色等问题，需要在总结经验和反思不足的基础上，科学、合理、有序地推进农民集中居住，以确保城乡一体化健康发展。
　　关键词：农民集中居住;城乡一体化;健康发展;就近转移
　　农民集中居住，就是通过一定的措施和手段，把居住分散的农村人口集中到新型农村社区居住，使他们过上类似于城市居民的生活。当然，农民集中居住不仅仅是指其居住地发生变化，还指因居住方式变化而产生的农民在生产、生活和社会福利等方面的整体性变革。由此，农民集中居住已超出了居住集中化的本意而具有了缩小城乡差别的意涵，因而需要将农民集中居住问题置于城乡一体化发展的背景下来认识和分析，探讨农民集中居住与城乡一体化发展之间的关系，以及科学推进农民集中居住的策略。
　　一、农民集中居住及其意义
　　当前，随着我国城市化进程的快速推进，不少地区出现了建设新型农村社区、推进农民集中居住的热潮。从各地推进经验来看，比较典型的有江苏省的三集中(居住向社区集中，企业向园区集中，土地向规模经营集中)、三置换(农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房)模式，天津市的宅基地换房模式，山东省的合村并居模式等。以江苏省为例，早在2001年前后，苏南地区农村为解决快速城镇化过程中人多地少的矛盾以及由于当地大量农民进厂务工而出现的空心村问题，苏州、无锡等地的一些富裕乡镇自发进行了农村三集中的实践。通过这种方式，一方面节约了大量的土地资源，提高了土地的利用率;另一方面改善了农村的居住环境，提高了农民的生活质量，实践证明效果较好。因与中央建设社会主义新农村战略相吻合而获得了国家的认可，从而上升为国家的顶层制度设计。
　　农民集中居住之所以受到如此重视还在于，它契合了城乡一体化发展的现实要求，与城乡一体化的目标相一致。城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，是城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生的过程。[1]城乡一体化的实质是破除城乡二元结构，让居住在乡村的人口也能平等共享城市公共服务，以实现城乡居民公平发展和共同发展。要想实现这一目标，单靠建设城市新区和大都市扩容来吸纳农村人口是远远不够的，必须转换思路，从农村寻找突破口。
　　二、农民集中居住对城乡一体化发展的作用方式
　　(一)在发展目标上，农民集中居住追求城乡均衡发展
　　从农民集中居住的实现方式看，目前各地通过征地拆迁将城郊农民集中到新型农村社区居住便是在推进农民集中居住。但是推进农民集中居住又不局限于此，因为除了城郊农民通过征地拆迁实现集中居住外，街镇周边的农民和自然村的农民也可以向小城镇和中心村集中居住，从而形成了自上而下从城市到小城镇再到中心村三个不同层次和类别的农民集中居住区(图1)。伴随着农民集中居住的依次推进，城市公共资源、公共设施和公共服务也一直向下延伸至小城镇和中心村集中居住区，这就意味着要将小城镇和中心村集中居住区打造成与城市社区无差别的居住区，从而真正实现公共资源在城乡之间的均衡配置和城乡公共服务的均等化发展。
　　不难看出，作为一种全新的发展理念，农民集中居住并没有将城市作为农民转移和集聚的唯一选择，突破了以往单纯追求城市发展的思维模式。而把城市与乡村看作一个社会系统内两个平等的发展主体，注重城乡一体与均衡发展，而非顾此失彼。这与当下流行的包容性发展理念也是十分契合的。包容性发展强调城市包容乡村发展，即在城市化进程中城市在得到快速发展的同时也要顾及和支持乡村发展，通过以工促农、以城带乡，推进城市基础设施向乡村延伸、公共资源向乡村配送、现代文明向乡村辐射，改善农村社区环境，提高农村居民生活水平，实现城乡和谐发展和共同繁荣。从实地调研来看，农民集中居住区不但基础设施配备齐全，而且教育、医疗卫生、文化体育、商业网点、金融邮电和市政公用等各种公共服务设施也应有尽有，因此，农民集中居住的过程也是推动公共资源在城乡间均衡配置和城乡一体化的过程。
　　(二)在发展方式上，农民集中居住强调农民就地就近转移
　　20世纪90年代以来我国出现的民工潮现象表明，城市化是中国现代化发展的必由之路。然而，我国进城农民工大多集中在东部中心城市。以新生代农民工为例，根据国家统计局发布的数据，2013年64.8%的新生代农民工集中在东部地区，54.9%的新生代农民工集中在地级市以上的城市。[3]农民工大量拥入大中城市一方面不可避免地造成了人口、资源压力以及各种城市病;另一方面，大量农村劳动力尤其是青壮年劳动力外流又导致了乡村凋敝和留守儿童、妇女等问题。事实证明，农村剩余劳动力全部转向大中城市并不是一条切实可行的途径，而就地式的农村工业化和农村城镇化才是我国转移农村剩余劳动力最主要、最合适的途径。农民集中居住模式与此不谋而合。作为一种发展模式，农民集中居住不强调农村人口单纯地、过多地向大中城市迁移，而是以发展农村经济、提高农村生产力为依托，努力实现农村人口的就地就近转移和向小城镇和中心村的集中居住。当前农民集中居住主要通过征地拆迁和撤村并居的方式进行的。具体来说，当农村经济发展到一定程度、农民非农化达到一定水平后，地方政府选择条件较好的小城镇和中心村建造现代化的农民集中居住区，完善居住区的基础设施和公共服务设施，加强居住区的社区化管理，提升居住区的服务功能，改善农民的居住条件和生活条件，使入住的农民过上相当于市民的生活，享受与市民基本相同的国民待遇，促进农民的职业转换和身份转变。与此同时，居住方式的改变还带来了农民生活方式、生活习惯和思想观念的改变。这是因为，农民集中居住区是一个全新的生活环境，是按照城市社区标准建构起来的物质空间，也是实现由乡村社会向城市社会过渡的特定场域。集中居住区作为一种生活环境在这里起到了形塑农民新型人格的作用，它充当了农民市民化的一种外部机制，加速了农民市民化的过程。因此，农民集中居住本质上就是一种就地城镇化和农民市民化的过程。