2018探求破解城市管理困局之对策

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　　【摘要】治理城市病优化城市管理，是当下中国国家治理必须直面的新课题。伴随着中国经济的迅猛发展与城市化进程提速，中国城市不仅是在规模、数量与功能等方面发生急剧的增量性扩张，而且其复杂性与内在矛盾性也在持续升级。城市病孳生蔓延，城市管理正在遭遇日愈严峻的挑战。针对不同类型的城市和不同类型的城市病正确施治，才能有效祛除城市病症，维护城市肌体健康，激发和释放城市活力。
　　【关键词】城市病治理 城市治理 城市病类型 资源配置优化
　　随着城市规模的增量性急剧扩张，城市经济活动与社会生活的复杂性不断升级，城市运行各要素间依存度日渐加深，城市管理之难度与日俱增。支撑城市生命存续发展的各种资源超负荷运行成了常态，城市管理面临日愈严峻的挑战。作为城市资源集聚效应与规模效应特点的对立面与伴生物，各种城市病也以难以阻遏之势迅速发展起来。在当下中国，城市的交通堵塞、环境污染、住房紧张、食品药品安全问题迭出、就业困难、教育和医疗卫生资源不足等等急难重症都给城市发展带来重重困扰，使城市管理者常常陷入左支右绌应对乏力的境地。深入认知中国经济社会急剧转型时期所出现的城市病问题，积极探索遏制与治理城市病之方略，是必须直面的挑战，也是优化国家治理之要务。
　　城市病降低城市运行效度与活力
　　对现代城市病问题的关注和研究，启自于19世纪中期出现城市爆炸性增长的英国，兴盛于20世纪60年代城市快速扩张的北美。什么是城市病?百余年来，论者对此见仁见智，众说纷纭。其中有管理失调说、资源超载说、社会冲突说等等。今天，城市病是城市中由于人口高度集聚所产生的，在人类进行的社会性与生物性生产与再生产活动中对资源的类型、数量与质量的过度需求，与城市对相关资源供给不足的落差，以及城市管理效能与城市管理难度之间的差距所导致的城市病象。城市资源供给不足或供给质量不好，或资源配置不当，主要体现在公共物品公共服务供给不足或供给质量低下。其症状表现为：城市制度供给不足，城市管理失序;城市规划无序，恣意拆建，浪费资源，折腾民众;城市交通拥堵、出行者不堪其苦;城市生态遭受破坏，空气、水源和环境污染严重，祸及民众，伤及经济;住房紧张，房价居高不下;就业困难，分配不公;治安状况不好，公众安全感缺失，等等。
　　进而言之，城市病在某种程度上是一种富贵病―类似于人的消化不良、营养分配不均衡、血脂高、循环不畅、肥胖症，等等。但与此同时，城市贫血症也已经发病。城市消化不良，是城市资源配置低效，城市运行低效，城市建设难以优化。城市营养供给不均，是收入分配不公，社会阶层分化严重;以及经济社会生活中其他方面的公共政策的差等正义。城市血脂高，是交通拥堵，环境污染，治安恶化与城市发展同在。城市肥胖症，是城市臃肿，运行不畅;同时大量空置房与住房紧张共存。城市贫血症，是能源紧张、水资源紧张，以及其他方面的公共物品供给短缺与城市相伴。
　　我们应当清醒地看到，城市病的发展蔓延已经在无情地消解城市资源配置效率，戕害城市肌体健康，吞噬城市活力，其在城市运行与民众生活的许多方面造成的危害极为严重。
　　一是交通拥堵造成巨大资源损失。交通拥堵几乎是所有城市挥之不去的噩梦。交通堵塞导致城市资源的极大损失。以北京为例。据北京市交通委发布的2013年北京市交通运行分析报告，2013年平均每天堵车1小时55分钟，与2012年同期相比延长了25分钟。①2014年北京居民出行更要多花1倍的时间，但在中国交通拥堵的主要城市中排名中北京仍位居第三，上海和杭州的拥堵状况比北京更为严重。此份报道的依据是阿里巴巴旗下的高德公司应用卫星定位技术得出的大数据分析结果。②北京中林资产评估有限公司依据北京市交通发展研究中心发布的《2011年北京市交通发展年度报告》，做出一份评估报告显示，交通拥堵让北京市年损失1056亿元，相当于北京GDP的7.5%。倘若平摊到每辆机动车上，每年每辆车的平均经济损失达21957元。③这其中，包括资源损失、时间损失和道路交通事故的增加等等。以此推算，全国城市每年因交通堵塞造成的经济损失之巨，岂止是令人叹息。
　　二是环境污染和生态恶化造成巨大经济损失。由于城市发展片面追求GDP总量而不惜牺牲环境代价。因此，城市大气污染、水体污染、固体废物污染到了触目惊心的地步。据统计，我国660多座城市中，约2/3的地下水遭到严重污染，有接近200座严重缺水，流经城市的河流中有95%以上受到严重污染。大城市尤其是资源型城市上空悬浮的固体颗粒、二氧化硫、氮氧化物等不但造成酸雨严重影响农业，而且直接威胁到广大市民的身体健康。④大量粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排入大气层，使大气质量严重恶化。中国环境监测总站网2013年1月12日的监测数据显示，全部被监测的74个城市中，33个城市空气质量指数超过300，空气污染严重。⑤环境污染大大提高了生产成本，造成的经济损失占到国民生产总值的8%到15%。
　　三是环境污染严重危害城市公众健康。长期以来，环境污染对城市公众健康的危害极为严重。早在10年前，国家环保总局与国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》就已经显示，2004年我国平均每1万个城市居民中有6个人因空气污染死亡、10人因大气污染引发呼吸或脑血管系统疾病住院，新增4.3人在其未来生活中忍受着慢性支气管炎病痛的折磨。⑥今天，在许多地方城市环境污染的诸多要素中，雾霾更成了咄咄逼人的健康杀手。
　　四是垃圾困局挤压恶化城市生活空间。目前，国内有超过1/3以上的城市正深陷垃圾围城的危机。⑦而除县城之外的668个地级以上较为大型的城市中，2/3正处于垃圾包围之中，1/4以上已经没有垃圾填埋堆放场地。⑧垃圾处理的难题难以破解，给城市居民带来了极大的困扰。另一方面，在众多城市面临垃圾处理危机的同时，政府为建设垃圾处理设施的努力却常常陷入与利益相关民众发生冲突的困境。例如，北京六里屯垃圾填埋场建设、广东番禺垃圾焚烧发电厂建设、安徽舒城垃圾填埋场建设、浙江余杭中泰垃圾焚烧发电厂建设都发生了激烈的邻避冲突群体性事件。