2018我国公共图书馆法人治理结构建设现状与比较

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　　[摘 要]文章概述了近年我国公共图书馆法人治理结构的建设现状，重点比较了各个图书馆理事会的构成，分析总结了法人治理结构在我国公共图书馆界运行的特点和问题，旨在为更多公共图书馆开展法人治理工作提供参考。
　　[关键词]法人治理结构;公共图书馆;理事会
　　中国共产党十八届三中全会提出要明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。这是推动我国公益性文化事业体制机制创新的重要举措，也是公共图书馆不断深化改革，解决自身发展问题的重大机遇。本文分析比较近年来各地区公共图书馆法人治理结构的建设现状，归纳总结公共图书馆在建设法人治理结构中遇到的各种问题，旨在为更多的公共图书馆开展这一工作提供参考和建议。
　　1 公共图书馆建立法人治理结构的现状
　　法人治理结构(Corporate Governance)一词最早源自20世纪70年代初美国经济理论界，国内一般译成法人治理结构公司法人治理结构等。法人治理结构虽产生于企业领域，但实际上西方发达国家早在上世纪初就将公司法人治理结构理论应用到社会公共事业领域，西方发达国家的实践也充分证明，公共文化机构普遍采用法人治理结构的运作模式，成功促进了公共文化事业的科学发展。
　　就我国内地的公共图书馆而言，法人治理结构的建立正经历着从局部试点到全局尝试，从探索性实践到总结完善的过程。
　　1.1 公共图书馆建立法人治理结构工作在我国的发展轨迹
　　2007年8月，中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅发布了《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》，其中将深圳图书馆、深圳大学城图书馆、深圳少年儿童图书馆列入首批适合组建理事会的事业单位名单。实施意见中提到：理事会对举办主体负责，其成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，并以社会人士为主，采用选任制或委任制产生。由此启动了公共图书馆法人治理的改革实践。在接下来的几年里，以中央机构编制委员会办公室及国家事业单位登记管理局为推进主体，选择山西、上海、浙江、广东、重庆等五个省(市)，由当地编制部门在部分面向社会提供公益服务的事业单位先期开展试点工作。广州图书馆、山西省图书馆、重庆图书馆等作为公益性文化机构，相继被列入当地试点单位，启动了试点前期工作。鉴于各地试点工作进程不一，到2013年底，以组建理事会为标志，已建立起法人治理结构基本框架的公共图书馆有无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、深圳市宝安区图书馆、成都市成华区图书馆等。
　　2013年11月，中国共产党十八届三中全会明确提出要推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，全国各地党的宣传部门和文化行政主管部门纷纷将公共图书馆法人治理结构建设纳入2014年度重要工作的一号工程。广东的省立中山图书馆，浙江的省图书馆、湖州市图书馆，江苏的南京图书馆、镇江市图书馆等，均被纳入当地试点单位。到2014年底，又有一批公共图书馆建立起理事会制度，包括温州市图书馆、深圳福田区图书馆、合肥市图书馆、义乌市图书馆、广东省东莞图书馆、南京图书馆等。
　　这一阶段进行法人治理结构建设工作的公共图书馆开始增加，公共图书馆法人治理的建设工作开始从局部摸索阶段转变到积极推广、鼓励尝试阶段。
　　1.2 各地区公共图书馆法人治理结构的现状
　　公共图书馆作为公益性事业单位，建立法人治理结构要根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效原则，建立图书馆的理事会、管理层、职工大会和社会监督机构分权制衡的组织架构，明确图书馆各个利益相关者的权利、义务和责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制，为社会提供优质高效的公共文化服务。简单来说，公共图书馆法人治理结构的建立实质上就是关于法人决策机构、执行机构和监督机构3个部分的权利、责任和利益的制度安排。通常情况下，其决策机构的建立常以成立理事会的方式实现。因此本文选取了9所已建立法人治理结构的公共图书馆，针对每个图书馆理事会的基本情况进行了比较，具体情况见表1。
　　其中理事会成员结构基本按照三三制模式选出，即从图书馆主管机构(政府机构)、本图书馆人员、社会其他行业/人士代表中选出。最典型的三三制模式是广州图书馆的理事会成员结构，具体情况是政府方代表5名，其中有市文化广电新闻出版局的分管副局长、市财政局领导等;社会方代表5名，其中有图书馆行业的专家、文化艺术界代表、退休教师等;馆方代表5名，其中有馆长，党委书记，副馆长，馆员代表，职工代表等。另外，深圳图书馆理事会成员11人，其中政府部门代表2名，图书馆代表2名，社会人士7名(包括社会科学界1名、文学艺术界1名、科技界1名、教育界1名、图书情报界2名、读者代表1名);南京图书馆理事会14人，其中人大、政府代表3名，社会代表6名，馆方代表5名。总的来看，在理事成员的构成上我国公共图书馆已经找到了基本统一的标准，在实践中没有出现相互冲突或相反的做法。
　　但在理事长的选任上则没有统一的标准或普遍做法。有的图书馆根据当地政府文件规定，事业单位法定代表人不能进入理事会，因此图书馆法人代表即馆长也不能出任理事长，如无锡市图书馆。但其他图书馆则有选举馆长作为理事长的，如深圳宝安区图书馆。总的来说，选任政府代表，尤其是分管部门的代表出任理事长的占到多数，选任图书馆代表，尤其是馆领导出任理事长的也比较多;选任社会人士代表的占少数，上述9家公共图书馆中仅有两家。
　　此外，法人治理结构的建立不仅体现在理事会的成立上，法人治理结构的真正落实还必须依靠各项配套工作的开展。其中，政府管理部门的配套文件，图书馆进行法人治理的配套制度，包括最重要的图书馆行业章程的制定，这些工作在各个地区都还处于各自摸索的阶段，没有统一的标准和范例。当然这也和我国不同地区在这方面的改革工作进度不一有关，有的试点地区早在多年前就开展相关工作，如无锡市自2005年开始，在卫生、教育、文化和体育等社会事业领域实施政事分开、政资分开、管办分离改革，分别成立市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心(下称文管中心)、市体育场馆和训练管理中心，在市政府直属领导下独立运行，代表政府履行出资人职责，负责管理下属事业单位的资产、人员和业务，探索建立事业单位法人治理结构。其中无锡市图书馆和其他21个市属文化事业单位进入文管中心，为无锡市图书馆的法人治理工作理顺了关系，提供了制度上的保障。