2018我国城乡基本公共服务均等化的实现路径研究

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　　从改革开放至今，我国经济水平发展已经取得举世瞩目的成就，我国GDP的增长速度已经达到了10%的高速，2013年我国GDP总量是1987年GDP总量的上百倍，基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。然而，经济的快速发展，同时一系列社会问题也逐步体现出来。由于我国农民阶层处于社会的不利地位，许多由经济发展带来社会发展成果没有共享，片面追求效率，忽视公平，只关注经济增长，忽视民生，城乡基本公共服务方面差距日益扩大。现阶段城乡差距不仅表现在经济发展水平和收入上，更反映在政府提供的基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务上。这些城乡基本公共服务的差距引起了一系列的社会矛盾，阻碍的城乡一体化进程。我国城乡基本公共服务均等化是和谐社会主义社会建设和统筹城乡发展的重要组成部分，改善民生，缩小基本公共服务差距是当今社会发展的重中之重。
　　一、我国城乡基本公共服务非均等化的现状
　　(一)城乡教育资源分配严重失衡
　　长期以来，农村教育经费投入严重不足，城乡教育资源分布差距较大，教育不公平的问题未能有效解决。近年来，农村辍学率、流失率反弹，有的地方高达10%以上，而且，就许多地区的实际观察，其流失率和辍学率远高于这个统计数字。农村实际完成初中教育的不足30%，如此多的孩子放弃初中教育，并不完全是由于经济原因。
　　(二)城乡医疗卫生资源配置不合理
　　从总量上看，城乡差距突出表现在占总人口60%的农村人口仅享有25%的公共卫生资源。农村地区不仅卫生资源总量不及城市，而且普遍存在医务人员业务水平低、医疗设施差等问题。据调查统计，乡镇卫生院卫生技术人员普遍存在学历低、职称低、技术低等三低现象。从政府对医疗机构的投入比重看，财政投入大多集中在城市医院，农村医疗机构得到的财政投入严重不足。
　　(三)城乡社会保障不均等
　　目前，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系，几经改革，日臻完善，而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。农村最低生活保障制度虽已建立，但从制度建设的角度看，仍存在着救济标准低、救济款项不能按时发放等许多不足。新型农村合作医疗虽然覆盖了绝大部分农民，在解决农民看病难、看病贵方面发挥了一定的积极作用。从具体实施情况看，其受益面窄，报销率低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题，绝大多数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。
　　(四)城乡基本公共设施供给差距大
　　由于公共产品供给制度改革滞后，水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施的供给，在城乡之间存在着较大差距。城市地区的公共基础设施由政府提供，建设资金来自于财政拨款，有强有力的制度保证实施;而农村的公共基础设施，则仍主要靠农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对较少。图书馆、体育馆、影剧院等公共文化设施主要集中于城市，农村文化设施建设相对薄弱，普遍存在基础差、设施落后的问题。
　　二、我国城乡基本公共服务非均等化的原因
　　(一)城乡经济发展不平衡是造成城乡基本公共服务不均等的根本原因
　　经济基础决定上层建筑，不同的经济水平和结构决定着基本公共服务的层次与结构;而上层建筑又反过来作用于经济基础，基本公共服务的发达必然推动经济和社会的迅速发展，基本公共服务的落后必然会对经济发展和社会进步起到制约作用。经济发展的总体水平低直接影响到农村基本公共服务发展的速度和水平，同时直接影响到农村基本公共服务的需求程度，而对基本公共服务的需求程度，又往往是基本公共服务发展的深层次动力。
　　(二)制度性不平等是导致城乡基本公共服务不均等的现实原因
　　制度性不平等主要表现为城乡基本公共服务资源配置不平等、公共服务政策和规则不平等。然而针对有限的公共服务资源，当前的配置并未体现出注意规则的公平，以不再继续扩大差距;在可能的情况下向农村倾斜，以主动缩小城乡间差距。与之相反，公共服务资源明显向发达地区、城镇地区倾斜，从而愈发拉大了城乡之间的差距。我国长期以来形成的忽视地区差别和城乡差别的城市中心的价值取向作为一种思维定势，依然潜存于公共服务决策过程，从而影响了公共服务的均衡发展。
　　三、我国城乡基本公共服务均等化的实现途径
　　(一)加快农村经济的发展，夯实农村公共服务发展的经济基础
　　农村基本公共服务水平的提高必然要依赖农村经济的发展，因此，提高农村基本公共服务水平、缩小城乡差距的根本在于加速农村经济的发展。为此，一要大力发展农村生产力，发展现代化农业，千方百计提高农业经济收入。二要进一步完善农村土地承包制，加快土地流转制度改革，实现土地资源的高效配置和规模经营。
　　(二)深化农村综合改革，尽快建立城乡统一的公共服务体制
　　一要建立城乡统一的义务教育体制，进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。二是协调城乡公共医疗卫生事业的发展，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，加快建立和推广新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，特别要妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题，着力推进农村五保供养、特困户救助等制度建设，积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。四是统筹城乡基础设施建设。将农村基础设施建设纳入国家长期发展规划，加快公共基础设施建设向农村的延伸，公共服务向农村覆盖，不断改善农民的生产生活条件。
　　(三)加大政府财政转移支付力度，把更多的财政资金投向农村公共服务领域
　　转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。为了有效调节和保障城乡之间基本公共服务均衡发展，必须强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。一是适应我国进入工业反哺农业、城市支持农村新阶段的要求，调整国民收入分配格局和财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，建立健全财政支农资金稳定增长机制。二是调整财政支农资金分配结构，扩大农村公共服务支出比重，加大在社会生活方面的投入，以均等化为目标，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。
　　(四)创新农村公共产品供给模式，建立多元化的供给机制
　　目前，在乡镇财政短缺、农村经济发展水平相对偏低、农民生产剩余较少的情况下，农村公共产品供给的增加只能是一种较低水平的改善。为了尽快提高农村公共服务水平，应构建多元化的农村公共产品供给机制。通过引入民间资本，动员社会各方力量，形成以公共财政为主体，社会各方共同参与的农村公共产品供给机制。农村纯公共产品，如公共治安、环境治理、义务教育等应由政府提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。农村准公共产品，如农业科技推广、中小型水利工程等可由政府和私人混合提供。政府采用财政补助、税收优惠等政策，在明确产权的前提下，按照谁投资，谁收益的原则引导私人资本进入。