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一、公共危机内涵的再思考:基于实践操作的层面
1.关于危机基本属性的争论。任何一门学科,支撑起整个理论体系的不过是一些最基本的概念,学者之间的理论争鸣归根到底是在基本概念的理解上存在分歧。国内学术界对公共危机管理的研究已经有10余年的时间,但对于如何合理地界定公共危机,如何判断某种社会现象是否是公共危机,争论依然很大。公共危机的概念包含且基于危机的基本属性。关于危机的属性目前有三方面的争论:(1)危机是负面的还是中性的。如巴顿(Barton)认为,危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件。[1]而史蒂芬芬克(Steven Fink)则认为,危机的出现不一定是坏消息,而只是一个事实,它包括产生负面结果的可能性,也包括产生预想、正面结果的可能性。 [2]1,15(2)危机是一个事件还是一个过程。持事件中心方法(event-centered approach)的学者认为危机是低概率、高影响的事件。[3]反对的观点则认为危机实际上是一个从无到有、从量变到质变的演变过程,如乌里埃尔 罗森塔尔(Uriel Rothenthal)指出,现在,危机分析者们将危机定义为过程,力图把握危机条件、特征和结果等完整的背景。[4](3)危机是突发的还是常态化的。里宾杰(Lerbinger)认为突发性是危机的三个基本特征之一。[5]而相反的观点则认为危机无时不在、无处不有,危机与人类历史发展相始终。[6] 1-2争论还在继续,但在此过程中可以清晰地辨识出危机的三个基本属性:危害性、紧迫性和不确定性。正如罗森塔尔的经典定义所言:危机是一个系统的基本结构或价值规范所受到的严重威胁,它迫使人们必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出关键性决策。[7]也正是由于这三个属性的存在,危机管理能力成为考验政府能力的重要指标。
2.公共危机事件的构成要件与判断标准。对危机基本属性的认识是合理界定公共危机内涵的前提,公共危机也同样具备危害性、紧迫性和不确定性。但必须指出的是,危机并不能自然地称之为公共危机,公共危机有其自身的特殊性,这就涉及到如何合理界定公共危机的问题。除了危机的三个基本属性外,危机上升为公共危机还需要具备四个额外的必要条件,这四个条件也成为判断公共危机事件的重要理论指标。(1)公众的广泛关注。公共危机的基本特征是公共二字,这里的公共并非指危机管理的主体是政府公共部门,而是指危机管理的客体是某一区域内的多数或有代表性的公众。一个危机事件只有被公众广泛关注才有可能成为公共危机事件,诸如个人的困难、个别企业的风险等都不是公共危机,而是私人事务,它们不会引起社会公众的广泛关注,也不应当进入政府的议事日程,因为政府只有在公共事务的管理上才是权威,私人事务不属于它的管辖范围,在私人事务上政府不是权威。[8](2)负面的社会影响。公共危机的本质是风险和危害,其标志则是负面的社会影响。公众广泛关注的事件未必产生负面的社会影响,它们可能是积极的、中性的,也可能是负面的。积极事件和中性事件由于没有风险和危害性,不产生负面的社会影响,因此不属于公共危机。比如公众对文娱或体育明星的追捧与崇拜只能表明公众对明星的广泛关注,没有产生负面的社会影响,也没有对独立的第三方造成伤害,政府对这类事件可以顺其自然,无须过问。(3)公共利益受损。公众广泛关注且产生负面社会影响的事件未必同时导致公共利益受损。以 弃婴问题为例,社会对此是广泛关注的,该现象也产生了负面的社会影响,但并没有公共利益因此受到损害,所以不构成公共危机事件。政府可以设置常规性的机构或处理程序来应对此类事件。公共利益受损意味着危机事件已经突破了私人空间,公众的生活秩序与社会规范受到挑战,正常的社会发展进程出现了断层。这时,政府作为公共利益的代表,介入其中是义不容辞的职责。可以说,公共利益受损是政府判断公共危机事件的核心标准。(4)社会心理紧张。与公共利益受损相伴随的往往是社会心理紧张的出现,表现为焦虑、畏惧、恐慌等不同程度的社会心理反应。从发展程度上看,公共利益受损只是公共危机的初始状态,社会心理紧张才是公共危机发展的高级阶段,这意味着危机正在迅速蔓延和升级。若无恰当措施,所有公共危机事件的最终表现都是社会心理紧张,其本质是人类在危机面前因无力和无助而产生的绝望感。由于社会心理紧张会对公众的预期产生影响,导致常规性的政策调控失灵,对政府的执政能力构成挑战,因此其成为各级政府判断公共危机事件的最后底线。
以上四个标准是判断公共危机事件的必要条件,连同危机的三个属性共同构成公共危机的基本内涵。在实践中,一个负责任的政府不会等到公共危机的四个要件全部出现后才开始介入,因为公共危机是一个从量变到质变的演化过程,具备了公众的广泛关注和负面的社会影响两个标准就意味着公共危机的初始端倪已经出现,防微杜渐、重在预防是政府的明智之选。
二、公共危机预防与预警的认识误区:与学界主流观点的商榷
1.公共危机预防的认识误区。公共危机预防的目标是避免或减少危机的风险,风险受到两个因素的直接影响:致灾因子(hazard)和脆弱性 (vulnerability)。《联合国国际减灾战略减轻灾害风险术语(2009年版)》将致灾因子定义为:一种具有危险性的现象、物质、活动,它可能造成人员伤亡、影响健康,导致财产损失、生活或服务设施丧失、社会和经济扰动、环境破坏。[9]7-8简言之,致灾因子即风险源,它可包括自然因子、人为因子、技术因子等。脆弱性指公众承受和抗拒风险的能力,即公众相对于危机的易损性,包括物理脆弱性、社会脆弱性、经济脆弱性、环境脆弱性等。由于风险是致灾因子与脆弱性共同作用的结果,用公式表示就是:风险=致灾因子脆弱性。因此,当前学术界关于公共危机预防的主要研究方向集中在两点:一是防范致灾因子,二是减少公众相对于致灾因子的脆弱性。在防范致灾因子方面,比较常见的建议是开发危机预防技术、引进危机监测机制、开展风险预测、建立公共危机应急虽然从致灾因子与脆弱性方面认识公共危机预防问题是必要的,但却略显单薄。从根本上讲,我国公共危机事件频发的认识论根源在于,没有将公共危机预防视为一个综合性的系统工程。我国在现代化建设中,很少从危机预防的角度审视发展大局,如城乡布局、人口分布、产业结构、能源结构、生态环境等等。因此,社会公共危机的脆弱性不单纯是危机管理领域的问题,更是国家在体制转轨和社会转型阶段应予以全盘考虑的战略问题,公共危机的预防必须在整个社会文化、法制、体制和机制的有效配合下才能实现。否则,即使政府重点监控某一公共危机领域,但还是难以防范其他方面危机的此起彼伏。全面的危机预防不是某个点上的突破,而是社会整体危机的减少和公众危机感的缓解。可见,公共危机预防不是朝夕之功,而是一个需要一定时间和足够智慧来系统考虑的综合工程。 |
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发表于 2018-8-24 13:19:33