2018节制与效率(1)

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摘 要：在城市房屋拆迁过程中，由于行政权不当行使所引发的违法拆迁、野蛮拆迁已成为社会关注的焦点。房屋拆迁大多出于商业目的，其间暴露出政府角色混乱、权力寻租、滥用行政权等弊端。在房屋拆迁领域，政府应当有所为有所不为，严格保持中立性，避免过多参与拆迁事宜，并通过加强程序建设、转变政府行政理念和利用外部因素节制行政权，以提高城市房屋拆迁的整体效率，保障被拆迁人的财产权。
　　关键词：房屋拆迁；行政权；节制；效率
　　
　　Abstract：During the urban house removal，illegal and savage removal due to improper executive authority has become a social focus. Most of the house removal originates from commercial purpose，which shows corrupt practice such as chaotic governmental role，power rent seeking and abuse of administrative power. In the areas of house removal，the government should know what it should do and what should not，hold a neutral attitude，and avoid excessive participation in the removal. And by strengthening the system construction，changing the government’s administrative ideas and using the administrative power of moderation，the government can improve the overall removal efficiency，and protect the households’ property rights.
　　Key words：house removal；executive authority；moderation；efficiency
　　
　　一、引言
　　
　　以拆迁目的为标准，可以把城市房屋拆迁分为公益拆迁和商业拆迁。实践中基于公益性质(公路、铁路建设等)的拆迁以及危房改造的拆迁，属于公益拆迁；基于商业开发目的(写字楼、商品房建造等)的拆迁则属于商业拆迁。公益拆迁体现出政府为民服务的色彩，是以国家强制力保障实施的，主要由行政法律规范来调整；而商业拆迁则是市场平等主体就房屋的转让进行民事协商后处分财产的民事行为，主要由民事法律规范来调整。由于公益拆迁在城市房屋拆迁中所占比重较小，且以改善城市基础设施、方便百姓生活为出发点，因而能够得到群众理解，所以拆迁活动中出现的纠纷大多发生在商业拆迁领域，故本文重点论述商业拆迁中行政权的节制。
　　商业拆迁主要由民事法律规范来调整，是一种“应然”状态而非“实然”状态。我国从计划经济向市场经济转变过程中，政府始终扮演“主导者”的角色，对包括市场在内的各项社会事务进行强有力的干预，城市房屋拆迁亦不例外，主要体现在政府是依据行政机关制定的行政法规、规章对拆迁活动进行管理。国务院制定的行政法规是拆迁基本性规范的重要组成部分，其中最为典型的是国务院2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)，此外，建设部制定的《城市房屋拆迁估价指导意见》(以下简称《估价意见》)等部委规章和地方法规也属拆迁规范的组成部分。这些规范性文件体现了政府的意志，反映了政府的利益，并使其在拆迁领域握有“话语权”进而对拆迁活动进行全面干预。从某种意义上说，拆迁当事人在拆迁过程中无时无刻不被行政权所“关照”。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)规定房屋拆迁是一种国家征收行为，征收的目的是为了实现“公共利益”，该规定不仅意味着《物权法》所规范的拆迁不同于本文所说的商业拆迁，也意味着商业拆迁将继续采取那种带有浓厚计划经济色彩，相对适用于公益拆迁的行政管理模式。
　　诚然，我们不否认行政权介入商业拆迁的合理性，“我们更不赞成那种要求政府完全退出拆迁市场的观点，不仅因为其忽略了作为土地所有权人代表的政府的话语权，更因为其忽略了以保护和监督为任务的行政权介入的重要性”[1]，市场经济的发展离不开行政权的干预，当“看不见的手”失效时，政府必须担负起分配社会资源、保护弱势群体、积极提供公共服务的重任。因此，即使是商业拆迁这样一个双方当事人平等协商的民事活动，行政权也不可能完全退出。相反，行政部门的适当管理更有利于保障拆迁双方当事人利益，提高城市拆迁整体效率。所以，行政权在商业拆迁领域仍有其发挥效能的空间。