2018谈公共部分战略治理视角下的政府采购模式

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摘要:在全球化、信息化和知识经济的大背景下,应从公共部分战略治理的视角来对我国政府采购的模式进行探讨。我国应采取集中采购与分散采购相结合模式的政府采购模式,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益结合起来。关键词:战略治理;政府采购;采购模式;采购门槛政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大,对国民经济起着重要的调节作用,向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下,我们很有必要从公共部分战略治理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来,探索出一种适合中国国情的政府采购模式。一、政府采购与战略治理政府采购制度最早形成于18世纪中叶,以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志,距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源,根据财政部的说法,“其制度建设和试点推进的工作,应该代写论文是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置,采用政府采购员的办法时开始的。”[1]242003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性,采购范围的广泛性,采购规模巨大,采购的政策性、非营利性和采购治理的公然性等特征,其操纵效果如何,会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下,为了增强国际竞争力,我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加进世贸组织以后,作为一国在市场经济中最大买主的政府,其行为就不仅会对本国的经济产生影响,而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购,而战略治理恰恰符合了这样的要求。战略治理这一概念最初来源于私营企业部分,美国学者安索夫(Alfred Chandler)1962年发表专著《战略与结构》,成为现代企业战略治理理论的研究出发点[3]12。此后,很多学者积极参与战略理论的研究,形成了各种不同的流派。国内著名学者周敬伟教授以为:“战略治理是组织确定其使命,根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标,为保证目标的正确落实和实现进行谋划,并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施,在实施过程中进行控制的一个动态治理过程。”[4]75公共部分的战略治理始于20世纪80年代,作为“新公共治理运动”的一个重要组成部分,夸大组织与环境之间的相互作用,答应对环境进行考察,以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共治理战略》一书中以为公共部分战略治理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;熟悉到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点,夸大不是往适应环境,而是期待和塑造组织的变迁。公共部分由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同,战略治理的作用与私营部分相比,更具有长远性和全局性的特点,因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。二、战略治理下的政府采购模式的探讨(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织治理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部分负责,不答应单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部分上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部分负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部分直接向供给商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,进步政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部分上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部分同一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的上风于一身,但其本质还是集中采购。(二)战略治理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部分必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,进步自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部分的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略治理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,熟悉到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部分的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略治理有一个基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审阅环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有同一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行同一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略治理思维下进行操纵,又符合我国的具体国情。在实际操纵中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行同一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作同一的要求。但是从战略治理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,由于它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖　伟 公共部分战略治理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展
。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部分专业化、技术精湛的采购职员进行操纵会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操纵,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。实在,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部分之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,尽对的集中采购和尽对的分散采购都是分歧适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的***和实现各级采购部分权力的划分,从而调动各个采购部分的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。