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一、公共治理与公共行政及“新公共治理运动”
关于西方学者对公共治理的看法上的分歧暂且不谈，仅就学界的来说，我国早期中的“行政”是指治理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政治理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政治理。行政是行使国家权力的治理活动，凡不属于国家机关的治理活动，便不属于行政。也有一些学者以为：把行政确定为国家机关的治理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(public administration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和公共事务进行的治理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中心党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共治理主体的“划分很难有明确的界限，由于我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部分，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部分。所以公共治理的主体就成为所有追求为公共利益服务的职员。”（注：张梦中：“美国公共行政（治理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政治理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共治理，与名义上称之的“行政治理”，而实际上的“政府治理”不同，公共治理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府治理与公共治理是两个不同的模式。公共治理是包括政府治理在内的全社会开放式治理体系。政府治理是公共治理的主角，但社会公共事务治理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共治理”，实在践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正由于如此，学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共治理：政府再造的与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共治理的历程及内涵，我们可以发现，公共治理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共治理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共治理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从还是究实在质，把“新公共治理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但尽不能把“新公共治理”与我们所讨论“公共治理”混为一谈。
二、公共治理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府治理为基本内容的，那末从前面的可知，以公共治理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立治理（学），以此往研究企业治理活动中的一般一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为治理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的治理实践中，找出关于研究公共事务治理的一般性规律，这些规律构成了公共治理学的基本内容。诚然，它也会包括政府治理学的内容。企业治理学与公共治理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有治理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务治理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府治理学的理论与是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所得到的。
作为独立的新学科，公共治理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共治理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共治理学》与《公共行政学》会无实质性区别。 |
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发表于 2018-8-24 10:30:24