2018美国公共住房退出管理中的两难抉择及启示

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美国公共住房退出管理中的两难抉择及启示
2015年，美国住房和城市发展部（以下简称HUD）的监察部门发布了一份调查报告，报告指出大约有25000户公共住房家庭的收入超过公共住房入住条件，其中有1373户家庭收入超过50000美元以上。纽约一个4人家庭年收入近50万美金，却仍住着1574美元/月的三房公共住房。HUD的这份报告引起了美国社会的广泛讨论，反对者认为这种现象极其不公平，因为美国还有大量贫困家庭在排队等候政府安置；赞成者认为，鼓励不同收入群体混合居住有利于公共住房的可持续发展，而且当前的住房法案本身只规定了进入公共住房的收入条件，并未要求收入提高之后退出公共住房。
　　我国政府从2010年开始大规模建设公共租赁住房（与美国公共住房类似，以下简称公租房），截至2014年底，全国建设的公租房（含廉租房）已经有1660万套，已成为我国保障性住房的主体。2015年我国审计署公布的《2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果》显示：部分地区保障对象退出机制不健全，有2.34万户收入、住房等条件发生变化不再符合保障条件的家庭，未按规定及时退出，仍享受保障性住房1.53万套、住房租赁补贴1421万元。由此可见，出租型保障性住房的退出问题是普遍的也是严重的问题。即使在美国这种法律体系、信用体系完善，资产收入状况透明的条件下，也难以有效解决。这与我国许多学者提出只要完善法律法规及有关制度、加强收入资产审核就可解决公租房退出问题的观点并不完全相符。这是因为公租房退出不仅关系到公租房的本身，还会对经济、社会产生一系列的影响。美国公共住房从1937年开始至今已有80年历史，美国的成功经验与失败教训对我国公租房退出管理有重要意义。
　　1 美国公共住房的保障对象及其演变
　　1.1 以暂时贫困家庭为保障重点：1937-1949
　　美国公共住房最初并非是为最贫困群体建造的。1929年美国爆发了资本主义历史上最大的一次经济危机，在各个行业中建筑业首先出现衰退，在当时美国建筑业的失业人数已占其失业总人数的1/3。为促进就业、振兴建筑业，同时解决中低收入家庭的住房困难问题，1937年美国制定瓦格纳住房法案（The Wagner Housing Act），提出了改变体面、安全和卫生的住房极度短缺的状况，明确由地方公共住房管理局负责建设、拥有和运营公共住房。实际上，在上世纪30年代中期，是由美国公共工程管理局（the Public Works Administration）负责购买土地、建造低收入家庭住房。但1935年，一家联邦法院否决了美国路易斯维尔的一个公共住房项目，理由是为低收入工人和贫民窟居民提供公共住房不是公共目的，因此超出了联邦政府征地权限。但由于二战爆发，实际上基于1937年住房法案建设的公共住房数量很少，1937年至1948年，仅建设了117000套公共住房。
　　公共住房倡导者希望只提供给暂时的低收入群体作为过渡用房，认为公共住房不应成为一种恒定的生活方式，而应是通向更好生活的桥梁。美国亚拉巴马州的住房管理局曾将其简单描述为：从贫民窟到私人住房的途径是公共住房。斯坦福大学法律教授佛里德曼认为，应将公共住房作为淹没的中产阶级（submerged middle class）的暂时避难所，至少到1950年代中期。淹没的中产阶级是指那些曾经属于中产阶级，但经历大萧条后，或者失业或者收入大大降低的群体，他们保留着中产阶级文化、观念和习惯，只是暂时贫困群体而已。公共住房推出后的10年间，保障对象主要是经历大萧条后，暂时失业的或工资收入很低的工薪家庭（主要是白人）。直到1950年，公共住房的保障对象仍然是工薪阶层，租户的收入为国家中等收入的2/3水平，但这一状况在1949年之后出现明显变化。
　　1.2 以弱势群体为保障重点：1949-1959，1974-1990
　　二战后美国公共住房保障对象开始发生变化，转向以低收入家庭、单身老人等弱势群体为重点，主要原因是受到战后美国经济复苏和新的法律法规的影响。1949年美国国会通过新的住房法案，确立了清理贫民窟和城市更新计划，并授权地方住房管理局建设81万套公共住房，使公共住房计划得到恢复和扩展。在城市更新计划中，要求遵循等量清除 （equivalent elimination）原则，即新建公共住房的量与拆除的贫民窟数量相当，且贫民窟居民和战后归来的退伍军人有优先获得公共住房的权利。这些新的公共住房居民与原来公共住房租户有很大区别，大多都为失业者、永久贫困群体和非白人群体。1949年住房法案还将公共住房准入过程中的种族歧视定为非法行为，并指示地方公共住房管理局设立收入上限，家庭收入超过上限规定需退出公共住房。有趣的是，美国在不同的时期设立租金上限有不同的理由和意义，1949年法案设立租金上限是为将公共住房分配给最需要的家庭；后来1980s设立租金上限是为避免公共住房与商品房发生竞争，让中高收入群体购买商品房；1990s设立租金上限是为促进混合居住，降低租户的租金，留下中高收入群体。因此，该法案不仅为非白人群体进入公共住房铺平了道路，也为中等收入群体和暂时贫困群体退出公共住房铺平了道路。二战后，美国经济迅速恢复和发展，工薪家庭收入不断提高，再加上联邦政府制定优惠政策刺激购买自有住房，大量中等收入群体逐步退出公共住房。数据显示，1952年，在公共住房中非白人群体仅占38%，1961年提高到46%，而1965年达到51%。