2018健康中国法制保障探讨

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【摘 要】依法治国是中国的根本治国方略，法制是健康中国战略顺利实施的重要保障。目前，国内健康相关的法制建设还相对滞后。建议加强健康领域基本法立法，加快制定医疗法，尽快制定健康城市健康村镇条例和基本医疗保险条例，为健康中国建设提供法制保障。
没有全民健康， 就没有全面小康。国家把人民健康放在优先发展的战略地位，加快推进健康中国建设。2016年全国卫生与健康大会明确指出，要把人民健康放在优先发展的战略地位，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期保障人民健康，为实现两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础[1]。依法治国是我国的根本治国方略，是四个全面战略布局的内容之一。法律作为国家权力机关对社会关系规律性的确认，是对行为规则的抽象，对制度正当性和价值观的肯定，既能保障健康中国战略实施的正确路线和方向，也为健康中国战略的顺利实施保驾护航。2009年新一轮医药卫生体制改革实施以来，我国的卫生和健康事业取得了快速发展，成绩有目共睹，但与卫生、健康相关的法制建设还相对滞后。
1 我国健康法制建设现状与问题
立法是法制建设的源头， 如果法律规范体系不完善，依法行政和司法公正就无从谈起。目前， 我国有《国境卫生检疫法》《传染病防治法》《药品管理法》《红十字会法》《母婴保健法》《食品安全法》《献血法》《执业医师法》《职业病防治法》《精神卫生法》等10部卫生方面的法律；《医疗机构管理条例》《护士条例》《中医药条例》《突发公共卫生事件应急条例》等30多部卫生行政法规；除此之外，《残疾人保障法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》《未成年人保护法》等对特殊人群的健康权做出了专门的规定。健康中国建设包括普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业等5个方面的重点内容，涉及健康促进、公共卫生、医疗服务、医疗保障、环境保护、健康相关产品等方面法律。从我国现有的法律规范体系来看，这5个方面的法律制度参差不齐，有待进一步完善。
1.1 传染病防治和突发公共卫生事件应急处理方面的法律制度较为完善
传染病防治与突发公共卫生事件应急处理方面法律制度的完善源于2003年突发的非典事件。由于非典事件的影响，2003年我国制定了《突发公共卫生事件应急条例》，从预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理、法律责任等方面就我国政府和社会该如何预防和应对各种可能发生的传染病疫情进行了明确的规定。2004年我国又对《传染病防治法》进行了修订，进一步强化了政府在传染病防治中疾病预防控制、医疗救治和监督管理方面的责任，将地方各级人民政府作为传染病防治的首要责任人，要求国家建立传染病监测预警制度，增加了医疗救济内容，医院不得拒收传染病病人，并要求医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的传染病诊断标准和治疗要求，采取相应措施，提高传染病医疗救治能力，严格控制传染病在医疗机构中的传播，要求建立疫情报告、通报和公布制度，隐瞒、谎报、缓报者将受惩处，增加了强制治疗规定，对拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。这些规定极大地提高了我国应对传染病突发疫情的能力。这些法律、法规和与之配套的部门规章和技术规范在2008年突发的汶川大地震中发挥了重要作用，为实现大灾之后无大疫提供了有力支撑，也是坟川大地震没有发生重大传染病疫情和突发公共卫生事件的重要原因[2]。
1.2 健康相关产品法律制度已经得到及时修订
国家高度重视食品、药品等健康相关产品安全工作，2013年组建了食品药品监督管理总局，负责药品、医疗器械、化妆品、保健食品和餐饮环节食品安全监督管理工作。2014、2015年先后对《医疗器械监督管理条例》《药品管理法》《食品安全法》进行了修订，将最新的立法理念、监管实践经验纳入法律规范体系中，将为健康相关产品的健康发展和科学、合法监管打下了基础。
1.3 医疗保障法律有待完善
2011年实施的《社会保险法》是我国社会保障方面的基本法，也是我国社会保障事业的里程碑。《社会保险法》规定了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险5大社会保险。《社会保险法》将基本医疗保险分为城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗3类。对上述3类医疗保险制度只是简单地进行了规定，相关的权利义务规定不够详细，操作性不强。随着我国城镇化的快速发展，大量的农村人口转入城镇工作和生活，如何实现新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险的统筹或合并，需要医疗保障立法尽快予以解决。
1.4 健康环境法律制度有待加强
随着我国经济社会的发展，对健康环境提出了更高要求，1989年颁布实施的《环境保护法》已不能适应环境保护的要求。为保护和改善环境，防治污染和其他公害， 保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，2014年对《环境保护法》进行了修订，2015年实施。修订后的《环境保护法》被称为史上最严环境保护方面的法律，但《环境保护法》的立法目标要实现的生态保护与健康环境之间还有较大区别。健康环境是在生态保护的基础，还要去对城镇和村镇进行必要的优化和改造，使之更适合人类居住。2016年全国爱国卫生运动委员会发布了《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》，分别就健康城镇建设和健康村镇建设提出了5个方面的重点任务[3]。《指导意见》作为行政规范性文件，强制力有限，有必要制定健康城镇健康村镇建设方面法律或行政法规，提高健康环境建设法律规范的法律位阶，为整合更多政府、社会力量进行健康环境建设提供法制保障。
1.5 医疗服务方面法律制度亟待完善
医疗服务体系建设是健康中国战略的核心内容之一，主要法律有《执业医师法》《医疗机构管理条例》《护士条例》等。其中《医疗机构管理条例》是国务院1994年颁布实施，《执业医师法》于1998年颁布1999年实施。由于我国的医务人员主要是在医疗机构提供医疗服务，《医疗机构管理条例》是决定医疗资源配置和医疗服务提供的基本法规。《条例》制定时还我国还没明确提出依法治国目标，主要是从管理角度就医疗机构的规划布局和设置审批、登记、执业、监管等方面进行规定。1994年至今，我国已经进行了2轮医药卫生体制改革， 许多医疗服务管理政策已经变化，而这期间《医疗机构管理条例》一直没有进行修订，无论是在法律位阶还是在医疗机构分类管理、政府医疗责任、区域医疗机构设置规划、社会资本举办医疗机构、医疗法人制度、医疗安全保障、医疗风险分担等方面都已经不能适应社会和医疗卫生事业的发展需要。
2 完善健康中国战略法律制度建议
2.1 尽快制定健康领域基本法
健康中国战略涉及健康生活、健康服务、健康保障、健康环境、健康产业等方面重点内容。这些内容之间既有内在的一致性，也有各自的特异性，依据不同的法律法规由不同的政府部门负责监督管理和实施。为了保障健康中国战略的顺利实施，切实保障广大公民的健康权益，有必要制定健康领域的基本法，统领整个卫生与健康工作。本届全国人大常委会已将《基本医疗卫生法》列入五年立法规划，并将积极推动该法的立法工作。
国家卫生计生委将《基本医疗卫生法》立法工作作为全委工作的重中之重，加快其立法步伐。但这部法律立法过程中也存在不少争议，到底是基本医疗卫生方面的法律还是医疗卫生方面的基本法。从拟立法的法律名称来看，应该是基本医疗卫生方面的法律。如果只是基本医疗卫生的法律，就难以统领整个卫生和健康工作全局；如果是医疗卫生的基本法，则有必要对法律的名称进行调整。在进行《基本医疗卫生法》立法的同时，也可以借鉴韩国经验，开展《医疗保健基本法》立法，或者是制定《健康促进法》，将健康相关的国民权利义务与国家及地方自治团体的责任，以及保健医疗供求的基本事项统一作出规定，以促进保健医疗的发展与国民健康权益的保障。
2.2 制定医疗法
《医疗机构管理条例》已经不能适应健康中国法制建设的需求，有必要制定统领医疗服务全局的《医疗法》。日本《医疗法》于1 9 4 8 年制定，并经过了多次修改和完善，对日本医疗法律关系的调整起到了重要作用[4]。日本《医疗法》共8章、77条，由总则、医疗选择的帮助、医疗安全的确保、医疗机构（医院、诊疗所及助产所）、医疗供给体制的确保、医疗法人、杂则、罚则、附则组成。我国台湾地区的医疗法于1986年制定，至今已历经10余次修改，是台湾地区调整医疗法律关系的重要法律。台湾地区医疗法由总则、医疗机构、医疗法人、医疗财团法人、医疗社团法人、医疗业务、医疗广告、医事人力及设施分布、教学医院、医事审议委员会、罚则、附则组成[5]。该法第一条将立法目的确定为促进医疗事业之健全发展，合理分布医疗资源，提高医疗品质，保障病人权益，增进民众健康。德国联邦政府层面没有专门的《医疗法》，但部分州有相关的立法，如《柏林州医院法》。这些国家和地区的医疗立法在完善本国或地区的医疗服务系统、提高医疗服务质量、保护患者权益、维护正常医疗秩序等方面都发挥了重要作用，其立法经验可供借鉴。在国家层面医疗机构管理立法停滞不前的情况下， 云南省、重庆市、深圳市等地对医疗机构管理立法进行了积极探索。《云南省医疗机构管理条例》经云南省第十二届人大常委会第六次会议审议通过，已于2014年1月1日起正式实施。《云南省医疗机构管条例》明确社会举办的医疗机构在技术准入、医院等级评审、基本医疗保险定点等方面与政府举办的医疗机构享受同等待遇。《重庆市医疗机构管理条例》经重庆市四届人大常委会第十二次会议修订通过，于2014年11月1日起施行。《重庆市医疗机构管理条例》着重针对近年来医药卫生体制改革的热点、难点问题进行补充和完善，在社会资本举办医疗机构，提供多元化医疗卫生服务方面有较大突破，明确规定了放宽社会资本举办医疗机构的准入门槛等。《深圳经济特区医疗条例》经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第十次会议于2016年8月25日通过，自2017年1月1日起施行[ 6 ]。《深圳经济特区医疗条例》分为总则、医疗资源配置与保障、医疗机构登记、医疗执业管理、医疗秩序与纠纷处理、医疗监督管理、行业自律管理、法律责任、附则等九章。《深圳经济特区医疗条例》对当前医疗体制改革中的许多重点、难点、热点问题进行了积极探索和回应，如增加了医疗资源配置与保障、医疗秩序与纠纷处理等专门章节，对发展改革、财政、规划国土、教育、公安、民政、司法行政、人力资源和社会保障、住房和建设、市场监督管理、食品药品监督管理等部门保障和促进医疗卫生事业发展的责任进行规定，体现了将健康融入所有政策的理念，对于医疗事业的发展无疑具有重要的意义。国内外的相关立法经验为制定《医疗法》提供了借鉴。
2.3 制定健康城市健康村镇条例
爱国卫生工作作为我国特有的卫生工作方式，是由政府组织、群众参与的一项群众性卫生活动。5 0 多年来，爱国卫生工作以防病保健康为目标，在改善公共卫生状况和城乡环境卫生条件、预防和减少疾病、增强文明卫生意识，提高公民健康素养和健康水平等方面发挥了重要作用。随着经济、社会的快速发展和健康中国战略目标提出，原来的卫生城市、卫生村镇建设已经升级为健康城市、健康村镇建设。2 0 1 6 年全国爱国卫生运动委员会发布《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》，提出健康城市是卫生城市的升级版，通过完善城市的规划、建设和管理，改进自然环境、社会环境和健康服务，全面普及健康生活方式，满足居民健康需求，实现城市建设与人的健康协调发展。健康村镇是在卫生村镇建设的基础上，通过完善村镇基础设施条件，改善人居环境卫生面貌，健全健康服务体系，提升群众文明卫生素质，实现村镇群众生产、生活环境与人的健康协调发展。《指导意见》作为行政规范性文件，既不是法律、也不是行政法规，连部门规章都算不上，其强制力、约束力和社会资源的调动能力都有限。在以往的爱国卫生运动开展过程中，为了增加爱国卫生运动的权威性、强制力和资源动员能力，在国家没有制定《爱国卫生条例》的情况下，浙江、江苏、安徽、重庆、陕西等多个省份都制定了本省的《爱国卫生条例》以促进爱国卫生运动的开展。为切实加强健康城市健康村镇建设，体现国家对健康城市健康村镇顶层设计，有必要在国家层面制定《健康城市健康村镇条例》。
2.4 制定基本医疗保险条例
与《社会保险法》实施相配套，有必要尽快制定《基本医疗保险条例》，通过《基本医疗保险条例》将《社会保险法》的相关规定细化、落实。《社会保险法》规定国家建立和完善新型农村合作医疗制度，新型农村合作医疗的管理办法由国务院规定。目前新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险在进行整合，通过《基本医疗保险条例》可以对这两种保险的整合进行顶层设计，促进整合的顺利进行。《基本医疗保险条例》立法的重要目标还包括明确政府部门、保险经办机构、医疗机构、参保人员的权利和义务，理顺基本医疗保险的管理体制机制，真正发挥基本医疗保险在保障公民健康中的基石作用。
参考文献
[1] 新华社.全国卫生与健康大会19日至20日在京召开[EB/OL].（2016-08-20）[2016-10-17].http://www.gov.cn/xinwen/2016-08/20/content_5101024.htm.
[2] 曹艳林.重大自然灾害卫生法律应对现状分析与立法建议[J].中国卫生法制,2009(1):19-22.
[3] 全国爱国卫生运动委员会.全国爱卫会关于印发《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》的通知[EB/OL].(2016-07-18)[2016-10-17].http://www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5898/201608/3a61d95e1f8d49ffbb12202eb4833647.shtml.
[ 4 ] 顾涛, 侯建林, 陈建鹏, 等. 日本医院管理及对我国卫生改革的启示[ J ] . 中国医院管理,2007,27(1):57-59.