摘 要：以国家治理现代化为视角，通过分析全民健身治理现代化面临的机遇与挑战，梳理全民健身治理现代化的路径。认为在国家治理、体育法治化以及大众健身意愿日益增强背景下，全民健身治理迎来重要机遇，但多主体合作共治、多向度互动协商、科学化运作程序，以及利益多方共赢尚未形成，对全民健身治理现代化提出了严峻挑战。构建多元主体合作共治模式，使多主体有序参与到全民健身多元共治的新治理结构中；以新型的“网格化”互动协商机制为重点，有效激发社会体育民间组织以及民众个体自身的能量；采用科学化运作程序，保障各治理主体的参与权与成果分享权，是全民健身治理现代化的现实路径。
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关 键 词：体育管理；国家治理；全民健身；治理现代化；多元治理
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2017）05-0031-05
Abstract： Based on country governance modernization as the perspective of analysis， by analyzing opportunities and challenges faced by national fitness governance modernization， the author pointed out path choices， and drew the following conclusions： under the background of ever increasingly intensified country governance， sports legalization and fitness desire of the public， national fitness governance faces important opportunities， however， multi-subject cooperative governance， multidimensional interactive negotiation， scientific operating procedures and an interest win-win situation of multiple parties， have not been formed yet， which puts forward serious challenges to national fitness governance modernization. To establish a mode of multi-subject cooperative governance to let multiple subjects to orderly participate in the new structure of national fitness multi-subject governance， to effectively stimulate the energy of social sports civil organizations and individuals themselves based on new grid style interactive negotiation mechanism as the key， to assure the participation right and achievement sharing right of various governance subjects by adopting scientific operating procedures， are realistic paths to national fitness governance modernization.
Key words： sports management；country governance；national fitness；governance modernization；multi-subject governance
?h的十八届三中全会提出“国家治理体系与治理能力现代化”的时代命题，为全民健身治理模式现代化转型提供了政策依据和动力[1]。全民健身治理现代化作为体育法治化建设的重要内容，既是体育强国建设的内在要求，也是促进全民健身事业健康发展的现实需要。国务院颁发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出“把全民健身上升为国家战略，把增强人民体质、提高健康水平作为根本目标”[2]，用意在通过转变政府职能，创新体育行政管理模式，推进体育治理体系和治理能力的现代化。经济社会快速发展，人民生活水平不断提高的现实，决定了全民健身治理现代化的路径选择，既不能裹足不前，也不能照搬套用，需要探索尊重全民健身发展规律，又适合我国国情的现代化治理之路。
1 全民健身治理现代化的机遇
建国以来，我国全民健身治理大致经历司局治理、部委治理、国家治理阶段[3]，先后颁布了《全民健身计划纲要》《全民健身条例》等文件，有力地推动了全民健身治理工作[4]。总体来看，全民健身协同治理存在多元治理格局尚未形成，治理水平依然较低，这与我国经济社会发展不相适应。近几年来，大众全民健身意识普遍增强，国家治理现代化快速推进，体育法治化进程逐步加快，体育法治体系不断完善，这为全民健身治理现代化提供重大机遇。
1）改革开放30余年，随着人们物质文化和生活水平的不断提高，生活节奏加快、工作压力加大，参加各类健身活动的意愿日益强烈。《2014年全民健身活动状况调查公报》显示：“我国城乡居民体育锻炼的参与度大幅提高，城乡居民参加体育锻炼的意识增强，城乡居民体育健身的方法既丰富多彩，又相对集中。”[5]总体来看，我国城乡居民体育锻炼的意识增强，参加体育锻炼积极性提高，与2007年相比，经常参加体育锻炼的人数明显增加。但也暴露出场地设施不足、科学健身指导不够、健身组织不健全等问题。当前，我国体育社会组织组成呈现“倒金字塔”结构，基层体育社会组织薄弱发展滞后，自身能力建设有待加强，在全民健身事业中的重要作用尚未充分发挥[6]。面对大众健身意愿普遍增强与基层体育社会组织薄弱的现实矛盾，迫切需要运用法治思维，通过建立健全现代化治理制度，解决全民健身治理的现实问题，提高多元主体承接全民健身治理的能力。 2）党的十八届三中全会提出：“推进国家治理体系的现代化”目标，将之前的“管理”提法变为“治理”，就在于改变“单元管理”，力促“多元治理”，将社会组织、企业等纳入到国家治理主体中[7]。国家治理体系的现代化就是要实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化和程序化，目的是降低治理成本，提高治理收益，这为全民健身治理现代化提供了治理思路和行动方案[8]。《全民健身计划（2016―2020年）指出：“提升全民健身现代治理能力，为全面建成小康社会贡献力量。”[9]当前，全民健身国家战略的实施与推进，迫切要求通过全民健身治理，促进其健康和可持续发展。国家治理现代化目标的提出为全民健身治理现代化提供了政策基础，必将有效引领全民健身由“管理”向“治理”转型发展。
3）我国体育法治化进程中，全民健身相关法律法规不断健全和完善。《全民健身条例》《全民计划纲要》《公共文化体育设施条例》等文件对全民健身活动的保障、开展形式、目标任务、实施步骤、法律责任等进行了详细的规定，例如明晰健身路径规划、建设、指导、使用、维护、管理和监督等环节的权责划分，这为全民健身治理现代化奠定了法治基础[10]。此外，全民健身治理相关配套性法规也日趋增多，如《关于做好实施全民健身工程工作的通知》《中国体育彩票全民健身工程管理暂行规定》《中国体育彩票全民健身工程管理暂行规定》。与此同时，地方性配套性法规，如《南京全民健身路径管理规定》和《太原市全民健身路径建设管理办法》等陆续出台，使得全民健身?摹肮芾怼弊呦颉爸卫怼庇辛朔ü婊?础[11]。
2 全民健身治理现代化面临的挑战
在中国现代化进程中，人口老龄化、健康全民化、公共服务多元化共时性地作用于经济转轨与社会转型[12]。全民健身治理难题被挤压在一个有限的时空中，利益关系和社会矛盾相互交织，由此诱发大量的健康危机和治理风险，直接威胁全民健康和社会稳定，迫切需要推进全民健身治理现代化。然而，全民健身多主体合作共治并未形成，多向度互动协商机制尚未建立，这对全民健身治理现代化提出了严峻挑战。
1）所谓全民健身治理现代化应是政府、社会组织和公民对于全民健身事业的多元共治格局。但目前我国全民健身管理为政府一元主导管理模式，各级政府自上而下，将社会组织和公民完全视为被动管理的对象，全民健身治理中仍然采用传统管理模式，由国家体育总局和各级体育行政部门主导统管，缺乏民众和社会的共同参与，尚未产生和形成多元主体合作共治的格局[13]。换言之，目前我国全民健身治理仍是政府行政力量在起作用，大众健身的供给缺乏市场竞争，体育行政部门调用社会资源进行健身治理的能力较强，社会群体、广大民众等的自主治理能力较弱。同时传统的体育行政管理格局依然根深蒂固，其具体表现为全民健身政策制定及决策过程仍由体育行政部门大包大揽，比如健身路径的选址、健身器械的配备、健身工具的使用和指导等缺乏社会组织和民众的参与，由此导致人浮于事、寻租腐败等行为偶有发生[14]。实际上近些年我国各种类型的全民健身体育活动，无论涉及的群众有多少，都是由国家出面，由各级行政主管部门按行政任务予以组织实施，社会组织和个人对于全民健身事业的参与极其有限，尽管目前我国存在各式各样的群众性民间体育组织，但大多是自娱自乐的群团组织，游离于全民健身决策权力部门之外，在涉及自身利益的全民健身资源分配上几乎没有发言权。
2）全民健身治理一方面强调通过多元主体之间的民主协商，解决全民健身的权利及资源的分配，另一方面强调社会组织、民众个体等，中层和底层力量与顶层力量之间的互动，因此在这一过程中，传统的被管理者即社会组织、公民个体拥有了更多自治权利。而传统的依靠“上行下效”等行政主导甚至命令式的全民健身管理则是一种单向度的缺乏弹性的行政运行模式[15]。目前，我国全民健身的运行模式不能有效协调各主体以及参与者之间的关系，更无法满足协调全民健身参与者关系的需求，在体育行政部门大包大揽的全民健身管理下，民众属于服务被动接受者，尤其在全民健身决策、运行、供给等环节的参与度不高。全民健身治理的政府“霸权主义”挫伤各方参与者的积极性，由此必然导致广大群众参与意识的提高和参与途径的匮乏之间矛盾的加剧，容易带来体育行政部门与健身群众之间关系的紧张，并最终出现信任危机[16]。实际上体育行政主管部门统揽全民健身事务，从而使得民众对体育行政管理部门的认同度降低，进而导致体育行政部门治理的权威和合法性削弱。
3）从运行过程来看，全民健身治理现代化应更注重科学化的治理程序，并借助现代法制社会、民主与科学决策的治理成果，从而提升全民健身的治理效果[17]。因此，比照传统全民健身管理模式，全民健身治理应体现“科学发展观”的要求。但目前我国全民健身管理未能采取科学化的运作程序，具体表现为全民健身治理的规范化程序被有意识拒绝和无意识忽视。如全民健身路径管理和监管体系不完善，全民健身参与主体责任和利益制衡制度缺失，全民健身治理机制尚存一定缺陷与不足等，由此导致很多地区健身路径规划不合理，乡镇、社区健身站点监管和维护流于形式，全民健身路径建设、决策、监管过程中权力运行专断，全民健身治理主体的权责限定在实践中存在“失灵”现象。近些年来，尽管体育行政部门制定了部分全民健身相关监管措施，如《全民健身条例》等文件中“法律责任”部分，对治理主体不作为进行了规定，但这个总纲性的规定却没有具体实施细则，也缺乏相应的监管机制，更缺乏实施过程中的监管，在涉及对治理主体不作为要进行惩戒时，难以找到惩戒责任主体和利益制衡的相关制度。
4）全民健身治理的出发点和归宿就是“善治”，善治的最明显表现就是所有治理主体，都能通过有序的治理参与和民主协商分享治理成果。长期以来，全民健身管理成果因制度不合理，造成资源分配不均而引发社会矛盾。与全民健身管理不同的是，全民健身治理是最大限度地将治理成果惠及民生，是真正的“以人为本”的治理模式。遗憾的是，目前全民健身未能实现治理利益多方共赢局面，具体表现为政府部门在全民健身治理过程中权利过于集中，资源过于垄断；社会组织平等参与治理的地位未得到确立，利益和资源分配得不到有效保障；民众参与渠道不畅，利益和诉求往往被忽视。由此导致很多乡镇社区健身器材油漆脱落、锈迹斑斑，零件损坏迟迟得不到维修；残障人、儿童等特殊群体的健身设施严重不足而得不到有效补给，大量全民健身场地被挪用、占用、闲置得不到必要监管[18]。由于政府部门在全民健身管理中的权力过于集中，致使体育社会组织、民众等参与治理的能动性不足。社会组织及民众等参与全民健身治理的意愿得不到满足，正当利益得不到保障，多方共赢的局面自然难以形成。
发表于 2018-8-16 15:21:06