2018以制度创新为核心 打造内陆开放新高地

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　　在沪津闽粤四个自由贸易试验区陆续启动之后，2016年9月，?h中央、国务院再次决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区，至此全国已有11个省市设立了自贸试验区。自由贸易试验区的扩容显示了中国进一步扩大开放，以开放促改革的决心，通过在更大范围内推进相关改革措施，加快形成更多制度创新的高地，从而推进改革开放的总体进程。各个自由贸易试验区结合各自产业特色和区位优势，有助于开展对比试验、互补试验，充分检验相关改革开放措施的实施效果及复制推广的可行性，为全面深化改革、扩大开放探索新途径、积累新经验。
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　　一、“制度创新”是自贸试验区的核心使命
　　自贸试验区作为“改革开放排头兵，创新发展先行者”，其核心任务就是“制度创新”，即围绕中国新一轮开放过程中的重点、难点和关键节点开展试验，形成可复制可推广的经验。为什么要把“制度创新”作为自贸试验区的核心？目前中国已成为世界贸易大国，但是以廉价资源和劳动力为支撑的传统竞争优势正在逐步弱化；中国是世界最大的外资流入地，但是中国利用外资的水平和效益仍然不高；中国是世界市场的重要需求者，但是中国对世界高端资源的整合度和利用程度仍然较弱；中国是世界经济的重要组成部分，但是中国在全球经济治理体系中的主导权和话语权仍然缺乏。中国要形成新的竞争优势必须转向依靠制度创新，通过体制变革实现高端要素的高效配置，才有可能形成新的竞争能力和发展动力。然而越是高端要素对制度环境越是敏感，无论是技术研发，还是高端服务，都离不开完善的市场机制、有效的产权保护、高效率的政府服务和公平正义的法制环境。而要形成高质量的制度环境，就需要我们进一步触及体制机制层面的瓶颈和障碍，依靠改革形成“制度红利”，这也是“开放倒逼改革”的应有之意。
　　从这个意义上说，对自贸试验区效果的检验评估不能套用以往产业园区的标准，其真正价值不是产生了多少产值，而是产生了多少改革成果。我国的自贸试验区也不同于国外的“自由港”，其主要任务不仅仅是带动有限区域内的经济发展，而是要为全局的改革开放提供经验、探索路径。在过去三年中，已有四个自由贸易试验区，在政府职能转变、投资管理制度、贸易监管模式和金融创新等领域开展了一系列制度创新和先行先试，形成了一大批可复制、可推广的改革经验。
　　第一，自由贸易试验区充分体现了开放与改革的辩证关系。中国要实现更高质量的发展，离不开更高水平的开放，开放的高水平不仅体现在开放领域的扩大，更加体现在政府治理能力和制度供给能力，“只有管得好，才能放得开”，这就需要我们不断深化改革。自贸试验区虽然发端于开放，但是落笔于改革，无论是“负面清单”，还是贸易、投资、金融的各项自由化、便利化措施，本质上都需要依靠深化改革加以推动和完善。同时，通过对标更高标准和规则，自贸试验区有力推动了国内相关领域的改革。
　　第二，自由贸易试验区是渐进式改革思路的进一步深化。随着我国改革进入攻坚期和深水区，更加具有复杂性、系统性和全局性的特点。要实现更高水平的开放，关键是要解决好 “开什么”和“如何开”的问题，针对一些敏感领域和规则标准，我们需要通过局部的风险评估和压力测试从而为进一步的开放积累经验。自贸试验区目的正是要充分发挥特定区域风险可控的特点，在局部地区进行压力测试，积累防控和化解风险的经验，探索最佳开放模式。
　　第三，自由贸易试验区是主动对标高标准国际规则的具体实践。自贸试验区在建设之初的思路就是要面向国际高标准的贸易投资规则，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架。围绕负面清单、信息公开与透明度、权益保护、公平竞争等国际规则制订等方面展开了多方面制度创新，体现了与高标准国际经贸规则对接。
　　第四，自贸试验区逐步形成了改革顶层设计与底层推动的双向路径。自贸试验区的建设是党中央、国务院的重要战略部署，是国家战略的体现，承担了国家使命和任务，各地自贸试验区被赋予了自主试验的权限和各具特色的试验任务，地方提出政策诉求和创新举措，中央进行统筹把控并在更大范围内及时复制推广，逐步形成了地方与中央协同推动制度创新的双向路径。
　　二、自贸试验区未来面临的挑战
　　建设自贸试验区是我国推进新一轮改革开放的重要举措，经过三年来的探索和实践，自贸试验区以制度创新为核心，主动服务国家战略大局，在多个领域实现了重要突破。但是无论是从国际经济竞争的新形势，还是从国内全面深化改革的总要求看，自贸试验区仍然存在较大的改革空间，在发展过程中仍然存在多方面的制约和挑战。
　　一是如何对标更高的规则标准？国际经贸规则重构是今后一个时期中国深度参与全球经济治理和国际经济竞争难以回避的重要因素。“对标更高标准”，建立与国际贸易投资规则相适应的规则体系也是自贸试验区的重要使命。当前，以WTO-X（WTO extra）为代表的第二代贸易和投资规则正在快速形成，其关注点逐步从“出口利益”转向“公平竞争”，从边界措施转向边界内措，诸如竞争中立、监管一致性、知识产权等议题都涉及到我们经济体制改革的深层次问题。现有自贸试验区总体上对于“新议题”的研究、对接和试验仍然不足，这就直接降低了自贸试验区的试验效果和借鉴意义。在对接国际高标准过程中，现有自贸试验区更多倾向于“放开手脚”的试验，例如简化程序、放宽准入等，但是很多属于对政府和企业约束性的规则标准却试验不足，例如更严格的环境、产权保护要求，以及对政府干预的约束等，“困住手脚”的试验需要更多关注。二是如何更有效的实现制度创新？制度创新是自贸试验区的核心任务，地方政府是制度创新的主体，但是大量制度创新的措施涉及到中央事权，相当部分的改革事项仍然需要试验区逐项逐条进行协调，而向自贸试验区的整体授权不足，这就直接限制了试验的效率和内容。三是如何更好实现统筹发展？随着自贸试验区的进一步扩容，各个自贸试验区都推出了多项各具特色的改革试验，与此同时国家层面的各项改革创新试点也在积极推进，有些政策试点并不一定在自贸试验区内开展，而各个自贸试验区开展的政策试点也并不一致，这就容易造成自贸试验区创新试验的碎片化。自贸试验区内“试什么”以及“怎么试”，一方面需要试验区要有明确的定位和规划，另一方面要加强顶层设计，统筹规划不同领域、不同地域的试验任务，同时加强后续的评估和总结。四是如何实现政府治理能力的进一步提升？自贸试验区的各项改革试验，从根本上说有赖于政府治理能力的提升。目前很多地区都在积极推进和争取扩大开放相关的各类政策，但是“放得开”的前提是“管得住”，在研究推进各类开放政策的过程中，必须更加注重对事中事后监管措施的研究和设计，才能够更容易取得各方面的改革共识，其经验才更加具有复制和推广的价值。   　　三、打造自贸试验区的成都特色
　　随着第三批自贸试验区的确定，我国初步形成了以沿海和内陆为主体的两大板块，充分体现了新一轮开放背景下对内陆开放作用的重新定位。国家对四川自贸试验区的定位主要是落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度以及建设内陆开放战略支撑带的要求，打造内陆开放型经济高地，实现内陆与沿海沿边沿江协同开放，可以说在现有自贸试验区中，“内陆开放”成为四川自贸试验区最核心的任务和最大的亮点。成都片区作为四川自贸试验区的重要支撑和核心，如何在自贸试验区的内陆组团中体现出自身特色，结合自身优势形成一批有利于加快改革创新和扩大开放的“成都经验”成为下一步主要任务。
　　一是要打造内陆开放新高地，推动形成全方位开放新格局。内陆地区既不靠海，也不沿边，内陆开放存在诸多制约因素，与沿海、沿边地区相比开放相对滞后，我国内陆地区土地面积占全国33.1%，总人口占全国42.9%，地区生产总值占全国35.2%，而外贸依存度只有11.7%，远远低于沿海地区的64.4%。也低于沿边地区的13%。沿海与内陆地区在开放程度和环境上的不平衡性已经成为我国开放型经济水平进一步提升的重要制约。这就要求内陆地区在新一轮改革开放的进程中，要依托内陆中心城市和城市群，打造区域开放新高地，充分发挥辐射带动作用，推动形成全方位开放的新格局。成都作为内陆和西南地区重要的区域中心城市，是西南地区重要的商贸物流中心、金融中心、科技中心，经济发展水平较高，辐射功能较强。当前成都正在奋力建设国家中心城市，致力于把成都建设成西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽。成都开放功能的进一步完善发挥，对整个内陆和西部地区开放新格局具有重要意义。成都建设自由贸易试验区，就是要以自贸试验区作为引领区域开放的平台，通过优化贸易监管体系，完善国际贸易服务功能，发展多式联运物流支撑，扩大市场准入等多领域制度创新，激发开放活力和合作潜力，打破地域限制，创新区域经济合作模式，推动成都城市群、成渝西昆贵“钻石经济圈”协同开放，有效带动新疆、西藏等经济欠发达地区经济社会发展，充分发挥自贸试验区对外开放高地的辐射带动作用；通过优化一体化通关体系，加强信息互换、监管互认、执法互助，实现沿边与内陆开放互动机制；通过构建内陆地区对内对外双向开放格局，以区域开放的体制增效带动经济的协调发展，推动形成全方位的区域开放新格局。
　　二是要完善内陆开放新机制，探索构建开放型经济新体制。当前经济全球化呈现一系列新的特点，全球经济竞争重点?I域出现新的动向，国际经贸规则和标准正面临深刻变革，围绕规则和标准的国际竞争将更加激烈。我国正处于改革开放的攻坚期和深水区，更加需要通过建立与国际高标准投资和贸易规则相适应的体制机制，以开放促改革，不断增强我国经济发展的内生动力。体制机制形成的竞争优势最全面、最稳定、最持久，体制机制的差距是造成内陆与沿海开放水平差距的重要原因，探索和完善与内陆地区开放特点相适应的开放新机制，破解制约内陆地区开放的体制障碍，是构建开放型经济体制的必然要求，也是以开放促改革战略思路的重要体现。成都是内陆改革开放先行城市，过去30多年来，在农村改革、国有企业改革、统筹城乡综合配套改革等重要领域走在了全国改革的前沿，改革开放的长期探索为成都进一步以自贸试验区为平台，探索构建开放型经济新体制创造了条件，奠定了基础，积累了经验。成都建设自贸试验区就是要以构建开放型经济新体制为根本目标，充分结合内陆地区开放的特点和需要，在现有东部地区自贸试验区经验的基础上，进一步丰富制度创新的内容。通过营造竞争有序的市场环境、透明高效的政务环境、公平正义的法制环境，全面夯实内陆开放型经济发展的基础。通过积极对接高标准国际规则和先进理念，不断提升开放型经济体系的治理能力，以体制机制的综合优势破解内陆开放的区位瓶颈，以制度创新的红利不断增强内陆开放的内生动力，为我国内陆地区构建开放型经济新体制，探索新路径、新模式和新经验。
　　三是要形成内陆开放新门户，有力推动国家“一带一路”战略。实施“一带一路”战略、依托黄金水道建设长江经济带重大决策的提出是以习近平同志为核心的党中央主动应对当今全球形势深刻变化，深度参与世界经济格局变动，统筹国际国内两个大局做出的重要战略部署。“一带一路”战略依托陆路交通干线和海路港口枢纽，推动国际大通道和国际经济合作走廊建设，在实现与沿线各国经济融合发展的同时，促进东部沿海与内陆沿边地区的协调发展，更要通过打开国际市场通道，培育国际市场空间，完善国际市场规则，充分发挥内陆地区枢纽作用和腹地潜力，将内陆腹地变为开放前沿。成都是“一带一路”和长江经济带的重要纽带，是连接西南西北、沟通中亚南亚东南亚的重要交通走廊，是内陆开放的前沿地带和西部大开发的战略依托。成都建设自贸试验区，就是要积极融入“一带一路”和长江经济带战略，利用好成都的区位优势、开放优势、经济优势、人才优势，强化成都的开放门户作用，进一步放大成都的辐射和示范功能，探索内陆地区双向开放的模式和路径，着眼于沿线合作优势领域，通过进一步放宽投资准入，完善外资和对外投资服务管理体制，提升外资利用效益和水平；通过创新通关监管服务，强化通关协作机制，完善口岸服务功能，不断提升贸易便利化水平；通过推动贸易发展方式转变，完善多式联运体系，强化产业承接和贸易枢纽作用，进一步促进国际国内要素有序自由流动，资源全球高效配置，国际国内市场高度融合。
　　四是要形成内陆开放新动力，培育国际合作和竞争新优势。伴随着经济全球化的不断深入，以产业链和价值链为基础的新型国际分工体系逐步形成，针对全球分工体系的参与程度和主导能力决定了参与国际合作和竞争的比较优势。当前我国参与国际合作和竞争的外部条件和内部基础正在发生改变，在巩固传统优势的同时，进一步加快培育竞争新优势，这就要求我们进一步提升开放的水平，扩大开放的空间。内陆开放的重点在于抓住全球产业重新布局机遇，依托内陆中心城市，通过形成产业集群和先进制造业中心，推动产业和经济发展方式的转型升级，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，实现区域协调发展。成都是内陆和西部地区重要的经济中心和创新中心，产业基础雄厚，创新资源密集，国际化发展水平较高，在电子产品、服务外包等领域已经成为全球供应链中的重要环节，对引领内陆地区产业转型升级，积极参与全球产业分工体系，提供了强有力的创新支撑。成都建设自由贸易试验区，就是要以试验区建设为契机，以建立与国际接轨的市场规则体系和创新环境为目标，结合国家创新驱动战略和地方创新资源优势，积极探索承接产业转移新路径，不断完善监管服务，强化物流支撑，推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展，进而形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制，通过充分利用国际国内两种资源、两个市场，实现国际创新资源在内陆地区的有效聚集，不断提升在全球价值链中的地位和作用，带动西部地区产业转型升级，将试验区建设成为引领西部地区经济发展方式转变的示范区。