2018“中优”:围绕国家中心城市建设的主城区更新

9185770

　　成都市第十三次党代会确定的城市发展“十字方针”中，“中优”成为主城区调整的任务。如何推进中优，促进主城区功能和发展水平迈上新台阶，需要从成都市现有基础、当前面临问题及环境形势、现代特大城市发展走向、城市功能再定位等方面，作出科学的分析和采取更有针对性的举措。
/6/view-10715730.htm
　　一、“中优”有特定的内涵和任务
　　城市空间优化调整或更新改造，是城市发展过程中始终面临的重大课题，它不仅一直伴随城市的成长不断提升，而且成为城市持续发展的重要动力。城市空间功能优化与功能提升，可以分为两种情形：
　　第一种是常态型调整。一方面，随着城区土地成本的上升，制造业逐步向城区外围转移，原有的空间为服务业、居住、教育、医疗等功能填充，从而引起中心城区的产业布局变化。此外，城市出现了比较突出的交通、环境问题，或者是技术出现大的进步，也会推动城市功能布局的调整。近年来各城市实施的“退二进三”，成都市前些年实施的“东调”行动、产业园区布局调整、多个商务区建设等，都是例子。尽管这种调整也有波动，但总体上表现相对平稳。
　　第二种是非常态型调整，它可以分为以下两类情形：
　　一类是以提升功能为主的调整。国家重大战略和生产力布局规划的实施，推动了跨区域经济区和城市群建设，国家高新技术产业开发区、国家级新区、国家中心城市、创新型城市等的建设，导致城市性质和定位发生重大变化。为适应这种变化，主城区必须对产业布局、居住布局、公共服务布局、生态布局等进行大规模调整，从而引发城区土地利用的急剧变化，其在调整时间上呈现出跳跃性。
　　另一类是以解决问题为主的调整。如一些城市出现整体性产业衰退，必须在较短时间内全面转型，迫使城区对现有的土地利用方向进行重大调整。德国鲁尔地区的“锈带”改造、美国底特律的产业转型，以及我国东北地区的老工业城市改造、资源枯竭型城市转型发展等，都是这方面的例子。由于这类城市转型任务迫切，时间非常有限，因此其调整过程也呈现出跳跃性。
　　成都市本轮提出的“中优”，就是把优化中心城区功能作为主要任务，通过降低开发强度、建筑尺度、人口密度，提高产业层次和集聚效益、提升服务功能和辐射能力等，建设更高品质的城区。从其调整的内容看，它应当属于第二种中的以提升功能为主的调整。从其与前期一些区建设“精品城区”的联系看，它不仅是在总结前期各区提升发展实践的基础上，为深入贯彻中央新的发展理念，落实国家中心城市建设任务部署，增添了新的内容，有了更高站位，而且将优化的范围扩大到了整个主城区，面积是原来五城区的两倍。
　　二、“中优”是主城区布局和功能有机更新
　　主城区是西部经济中心的核心区，而支撑核心区建设的要素配置和主要功能，应以中高端人才和科技为主，以科技功能、金融功能、文创功能、对外交往、交通枢纽功能为主。主城区的开发强度、建筑尺度、人口密度，产业选择和布局调整，必须紧扣这些要求进行。
　　一是处理好开发强度与人口密度的关系。为让城市更加宜业宜居，比较一致的看法是主城区建筑密度要下降，比较多的意见认为最多达到50-60%，以留出足够空间配置绿地和水面。深圳、香港等城市的建筑密度，大致就在50%左右。然而，主城区建筑密度下降后，必须通过提高建筑高度和容积率，才能保持合理的人口密度。在我国城市规划管理技术规定中，一般要求城区人口密度按1万人/平方公里设计。
　　二是处理好核心区与非核心区之间的关系。在主城区，无论是建筑物还是人口分布，都不可能是平均分布的。一些核心商业区、办公区尤其是CBD所在的区域，建筑容积率和人口密度都很高，象日本的一级中心如银座、新宿、涩谷等，建筑容积率普遍在10-15之间。二级中心如上野、浅草等，容积率也在5-10之间。同时，在特大城市的核心区，人口密度普遍在2万人/平方公里以上，高的要达到5、6万人。而在非核心区，可能不足1万人/平方公里。按照紧凑型的原则，城市核心区一定要有较高的密度，才能为休闲区、公共服务区提供密度相对低一些的空间，形成疏密有致格局。大伦敦规划就是在遵循紧凑型原则下，构建起了有机疏散、紧凑型的空间结构。
　　三是处理好不同中心之间的关系。主城区近年来已经建成多个中心或者组团，它不仅丰富了主城区的产业层次，而且形成了一定的协同效应。然而，目前各中心之间仍然存在着重复建设的情况，如都在建设商业中心、金融中心、文化中心等，并且彼此之间并没有表现出明显差异性。如何对各中心的主要功能进行调整，尤其是将“五中心一枢纽”功能，合理分配到现有的各中心，逐步形成各有侧重、各具特色、相互协同的格局，需要进行全面统筹。
　　四是处理好不同建筑尺度之间的关系。对于整个主城区而言，建筑尺度有大、中、小三个。大尺度要明确各中心或组团的面积，重点解决各中心或组团的核心功能建设、辐射范围确定及其相应的功能配置，依此强化核心功能，疏解一般功能，形成合理的中心或组团功能配置。中尺度着重解决各街区的合理规模，以及以街区为单位的功能区发展需要构筑的建筑物，分梯级明确新建街区面积，优化街区布局和破除街区分割，构建能承载先进要素的平台，形成分层次的的街区功能配置。小尺度重点解决单个建筑物的体量，建筑物功能及风貌问题，如CBD、行政、文化、住宅区的建筑体量，建筑物主要功能配置、外观特色和天际线等。
　　五是处理好专门用地与混合用地的关系。近年来，特大城市为缓解职住不平衡造成的拥堵，以及城市夜?g成空城的情况，在片区设计上，开始打破单一的土地使用分区概念，通过混合使用土地对空间进行重组，发展混合功能区。每个商务中心甚至一条街道、一栋建筑都往往具有居住、办公、商业、服务乃至生产活动等多种功能，以提高职住平衡的水平。德国柏林在旧城改造中，没有采取单独划分居民区的方式，而是对行政区、商业区、居住区、城市基础设施区的建造，实行功能融合的重建原则，形成城市综合功能体。为了避免市中心变成单一的办公区域，规划部门要求投资人在新建的办公综合体中，必须包含至少20%的居住区和地面层的商业设施，甚至认为最佳的状态是办公、居住和零售商业各自占地三分之一。   　　六是处理好公共交通与私人交通的关系。为保证高密度城市的运行效率，缓解人口密集区的交通压力，重点是通过加大路网密度和公共交通密度的办法，来提高公共交通的分担率。东京在市中心地带，拥有两条环形铁路，铁路网络非常密集，仅铁路的分担率就高达48%。韩国首尔的铁路和公路相加达到了52%。北京之所以拥堵严重，其路网密度只有纽约、伦敦、大阪、东京、首尔的一半左右，人均道路面积只有纽约、伦敦的一半左右，比东京、香港低不少。我国明确提出到2020年，超大、特大城市公共交通分担率要达到40%以上。主城区的改造，重点不在私家车，而是要补公共交通的短板。
　　七是处理好地上与地下空间利用的关系。为降低高密度核心区域的开发强度，提高各建筑物的紧凑度，应扩大地上和地下空间利用。日本六本木能够将旧城改造成世界级商务旅游中心，就是因为注重了地面、屋顶、地下空间的充分利用，通过垂直化、多元化措施大量利用空中与地下空间。蒙特利尔建有长达32公里地下室内步行系统，形成大约900个出入口，连接着包括办公、商业、居住、大学、各类车站、停车场、酒店、剧院和音乐厅、博物馆等，人们可以方便地在近百座大型综合建筑物中穿行。东京的新宿站是最集中的地铁站，地下长度平均1.5公里，分五层都设有自动电梯。挪威首都奥斯陆的阿卡布吉、巴黎的拉德芳斯等，将主要公交道路分流到地下，留给行人尽可能多的地面空间，提升了公共空间的舒适度。香港的人行天桥，形成了庞大的空中步行系统。
　　八是处理好经济功能、居住功能与生态功能的关系。在开发强度下调后，腾出了更多空间可以用于绿色、水网建设。尽管旧城不能像新城有500米见园，1000米见水的条件，保留大面积的生态空间，但在有条件的区域建设有规模的公园和湖面，有利于改善人居环境。伦敦的绿网建设、巴黎的环形绿化带建设、纽约的公园建设，以及上海袖珍花园建设等，既有大型公共绿地、公园、水系的建设和保护，也有小型公共绿地、公园和水系的见缝插针，其实践已经提供了不少可资借鉴的案例。日本六本木的改造，就是通过保证集住宅、办公、商业于一体的综合型高层建筑拥有充分的绿化面积，项目以森大楼为中心，利用19米的落差，连结不同高度的平台、绿地空间与广场，落成垂直花园城市景观，形成新都市形态。
　　三、“中优”需要从关键环节着手推进
　　一是逐项对照国家中心城市建设的任务，参照国内外城市更新的经验、《城市更新4.0?迈向卓越的全球城市》白皮书提到的一些理念和构想，对主城区每个区域的现状和应当承担的功能进行梳理，分区明确开发强度、建筑密度、重点功能配置、人口、要素和产业的集聚要求，按照建设紧凑型城市的原则，进一步完善主城区土地利用规划，明确各区域的开发强度、各中心和组团的功能、各街区和各类建筑的尺度。提出一般要素、产业和功能疏解实施方案及目标。建立科学合理的空间权益调节和激励机制，更加有效地利用土地。在商业中心区，要强化立体开发，增加地下空间的利用。同时优化中心区商业与居住用地，促进商业与居住功能的融合。
　　二是按照宜业宜居要求，推动公共服务质量、产业载体功能、城市智能化程度、绿色发展水平迈上新台阶。扩大生态空间的配置，引导交通向地下和空中发展，大幅度提高公共交通的分担率。增加具有历史文化气息的步行街数量，加快推进海绵城市、智慧城市建设步伐。打造一定范围内的综合性社区服务圈、便民生活圈等。
　　三是加快建设开放式街区，在明确更新改造单元的基础上，破除街区被众多围墙分割和栓塞，导致平均路网间隔较大，断头路数量多，车辆和行人出行不方便的现状，通过调整单位、学校、住宅管理范围和方式，调整街区尺度，扩大小型街区数量，增加路网密度，撤除多余??墙等，使每平方公里能够达到更多的交叉路口。
　　四是加快配置新兴时尚的高品质功能，包括科技创新功能、现代教育和医疗功能、智慧管理功能、多样化的文化艺术功能、丰富多彩的娱乐功能等，让中高水平的科学馆、研发设计中心、学校、医院、信息中心、音乐厅和剧院、体育中心、展览馆、文化艺术中心、新兴金融和购物中心、高档次商务和会展中心、大型文化产业城、双创载体等成为主城区标配。结合这些功能打造，增设一些地标性建筑。
　　五是结合供给侧结构性改革任务，建设更新改造的法规体系，将更新改造中的矛盾和问题纳入法制化轨道解决，包括出台城市更新办法、城市更新办法实施细则、旧城改造节约集约用地管理办法等，进一步修订完善城乡规划条例、历史风貌保护条例，并进一步完善配套政策，形成一整套关于实施包括土地利用条件、拆迁补偿指导标准、容积奖励、融资制度、财政补贴、审批流程、实施决策机制等配套政策。
　　六是探索以政府主导的更新改造模式。从各国实践看，不同模式的存量用地再开发，都建立了一套严格的法律政策体系，详细规定了实施的内容、目标、程序、各方的责任义务等相关内容。各国政府在旧城改造中，除制定相关规划和实施方案外，还通过行政、经济、法律等手段，介入重建和改造。尤其是在政策制定、计划和规划审批、重大项目的统筹和协调、债权或基金发行、督促和监督等方面，以及通过大型文化产业项目、教育和医疗资源、综合型文化体育场馆等配置带动城市更新中，政府必须发挥主导作用。为适应更新改造需要，甚至可以设置专门的职能机构，以及适当的行政辖区调整。