2018政府购买体育公共服务的困境与突破

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　　摘要 通过文献资料、访谈调查等研究方法对政府购买体育公共服务的现实困境进行了探究，发现政府购买体育公共服务作为一种新的理念和方法在实施过程中存在着“供给方缺陷”和“需求方缺陷”，“供方缺陷”包括竞争性供给市场未必存在、供方之间竞争水平较低与价格同盟威胁、政府购买体育公共服务存在负外部性问题隐患；“卖方缺陷”包括“体育公共服务”界定模糊、体育需求与供给两端信息搜寻能力不足、“委托-代理”的复杂性凸显监管能力欠缺等，这些问题严重影响着政府购买公共服务效益的实现突破的路径：引入政府购买体育公共服务问责机制；畅通体育诉求表达机制、提高服务购买决策水平；加大内部学习机制建设，提高体育行政部门市场能力；加大公共扶持力度，培育体育服务供给市场等。
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　　关键词 体育公共服务；政府购买；供给方；需求方；缺陷
　　中图分类号：G80-052 文献标识码：A 文章编号：1004-4590（2014）05-0049-05
　　政府购买公共服务作为提高政府公共服务水平的新理念、新方法，以其“促进政府职能改变、增加社会福利供给、克服官僚作风、提高公共服务效率”的功能假设得到了各级各类政府的重视乃至大力推行，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确指出，在基本公共服务供给方面（包括公共文化体育）要“建立多元供给机制”，“在实践证明有效的领域积极推行政府购买、服务外包等方式”，李克强总理在2013年的国务院常务会议上强调“要求推进政府向社会力量购买公共服务”。政府购买公共服务在各个领域的践行，政府购买体育公共服务也是日渐盛行，2008年上海闵行区体育局与翼立体育俱乐部开始了合作办馆的尝试；2011年江苏南通通州区就开始了向社团购买体育培训和指导的尝试；2012年上海闵行区进行了政府购买游泳培训服务的尝试；2014年，常州市财政局会同体育局联合制定出台了《常州市关于购买公共体育服务的实施办法（暂行）》；湖北省以“去运动”APP形式开启了政府购买场馆服务的尝试；上海、常州、杭州等城市通过公开招标的方式开启了购买体育活动与群众性体育赛事的尝试。
　　然而政府购买服务同样存在着低效或者无效的情况，凯特尔在研究政府公共服务中发现：政府购买公共服务存在突出的“供给方缺陷”和“需求方缺乏”。所谓“供给方缺陷”是指，政府购买的服务根本就没有预先存在的市场，或政府的规定会在各种私人公司之间产生或增加服务需求；市场为一小股供应商所把持；市场会受到额外的成本与效益影响。所谓“需求方缺陷”是指，政府无法准备界定所购买服务的品质和数量；无法克服委托一代理关系中的信息不对称问题；政府购买会受到官僚政治的影响。凯特尔认为，那些供给方缺陷与需求方缺陷都相对较低的项目更可能在购买中成功，但大量的社会服务却不在这个范围中。体育公共服务购买同样存在着较为突出的供给方缺陷和需求方缺陷，这些缺陷将会对政府购买公共服务产生不良的影响甚至导致公共服务的负效果，本文意在分析政府购买体育公共服务中的“买方和卖方缺陷”，并寻求解决的路径。
　　1.政府购买体育公共服务中的“买方缺陷”
　　在政府购买体育公共服务的过程中，政府成为了老百姓体育服务的“代理买家”，与作为一个个体的消费者不同，这一代理买家对于自己的代理需求、卖方市场、购买内容、服务体验和监督等都有着较高的要求，任何一个环节都会影响服务的最终效果，而在这一过程中“买什么、向谁买、如何买、买多少、什么标准”叠加成了“买方缺陷”。
　　1.1“体育公共服务”界定模糊
　　“公共体育服务”还是“体育公共服务”依然是学界争论的话题，周爱光，易剑东等使用了“体育公共服务”的说法，认为体育公共服务包括了群众体育、竞技体育、学校体育乃至体育产业等内容；肖林鹏，汤际澜，孔祥等则使用了公共体育服务的概念，肖林鹏认为公共体育服务是公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品；汤际澜则从公共性的角度对公共体育服务进行了多维度的解读，概念的不同决定内涵与外延的区别，在学界“体育公共服务”抑或“公共体育服务”依然是一个徘徊的用法，对于其界定也各有说法，具体的体育服务内容也难以确定。政府购买体育公共服务意味着体育服务的供给由单一的行政性依赖转向更多的依靠社会力量和市场力量的供给，而这一工作的起点是“购买议程的设定”，也就是体育公共服务购买的范围。在走访中了解到，目前“公共体育服务”还是“体育公共服务”对实践工作也带来了较大的影响，概念难以明确的界定给政府购买体育公共服务带来了不小的困扰。一些体育局业务人士表示体育公共服务将“群体、竞体、体产”等纳入公共服务范畴和体育事业基本相同，没什么意义，主张使用公共体育服务的概念，而有些人则表示竞技体育、体育产业等理应纳入公共服务范畴，“体育公共服务”难以准确的界定成为政府购买服务工作的一大阻碍。对于概念笔者偏向使用“体育公共服务”的说法，原因有二：1）官方场合的基本称谓――2003年10月召开的十六届三中全会首次将“公共服务”确立为政府职能之一，2008年9月，原国家主席胡锦涛在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上提出：“要为人民提供更多更好的体育公共服务”；《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》中使用了“体育基本公共服务建设工程”的说法；2）“公共服务”的上位概念说，即体育公共服务的上位概念是公共服务，从汉语言的习惯来讲，“限定词+上位概念”是构成下位概念的基本方法，因此使用“体育公共服务”的说法，公共服务是以实现公共利益最大化为目标，提供各种有形物品和无形物品的活动，强调公共服务的“公共利益性”，这一公共利益应是符合社会全体或大多数成员的需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益，全民健身以追求公众健康的普惠价值作为体育公共服务的内容成为一种共识；而对于竞技体育笔者认为从某种程度上其虽是对于少数人的特惠，但因在某些场合承载着国家利益、集体荣誉等非排他、非竞争性公共产品（精神）的供给，具有一定的准公共产品性质，在现阶段国家承担部分的供给职能具有相对的合理性；而对于体育产业其主要体现为“私人产品”的供给，满足“私人利益”的需求，且以逐利性为目的，与“公共服务”相对，不应纳入体育公共服务的内容。   　　1.2体育需求与供给两端信息搜寻能力不足
　　政府作为公众体育服务购买的代理人若要做到一个“精明的买家”就必须做到对代理对象和卖方市场的充分了解和把握，一方面要了解公众广泛的体育需求，另一方面要了解供给市场的情况。而目前从总体情况来看，政府对于老百姓的体育需求并没有做到充分了解，从近些年体育公共服务供给的效益情况我们可以窥见一斑，政府对于百姓体育需求的搜寻能力相对薄弱；另一方面，政府对服务供给市场的把握也存在不足，相对完善的竞争性市场，在市场供需机制和消费者反馈的信息中我们能够在整体市场中寻求较符合要求的供给方，但在政府购买体育公共服务的项目中，由于供给市场的发育尚不成熟、服务购买的初始尝试，市场还不足以作为一个好的绩效信息源，政府在选择供给主体时往往缺少参照系，同时，因为购买公共服务涉及诸多的市场行为、合约行为，因此要求政府部门具备熟悉市场、掌握市场交易能力的人员，但目前政府部门往往更多的是行政管理出身，市场能力不足的问题比较突出，在供应方信息搜集、甄别上存在着缺陷，对于市场供应主题的服务供给能力、水平、质量、信誉等掌握不足，这样可能造成购买决策的盲目性，市场发展的不成熟、政府购买的经验不足、代理对象需求把握不够等等对体育公共服务购买效果都会带来不利的影响。
　　1.3“委托-代理”的复杂性凸显监管能力欠缺
　　政府进行体育公共服务的购买后政府由原来的服务提供者转变为服务的购买者和服务质量的监督者，政府与公众是一对典型的“委托与代理”的关系，对于任何的契约关系其基本的目标应是代理人按委托人最大化利益行动，在传统的公共服务供给方式中，老百姓是委托人，而政府是代理人，政府在通过一定的渠道了解公众的体育需求的基础上提供公共服务，也就是公众的公共体育需要直接进入政治系统，这些体育需要在系统内得以整合并形成决策和命令，由行政系统进行相应体育产品与服务的供给，并听取广大体育消费者的意见反馈，整合遵循较为严格的行政指令，在这一过程中仅仅存在一次委托与代理，政府对自己的行为和行动进行监控且在较为封闭的体系内实施，易于监督与把控；而进行公共服务购买后，政府作为公众公共体育服务需求的代理人向市场、社会购买体育公共服务，出现了更多的“委托一代理”关系，而政府购买公共服务后，体育服务的产品和服务由承包商来提供，质量的监管由原来的“内部”转向“外部”，体育行政部门往往对于这些部分相对陌生，对于市场、社会主体的供给行动往往存在较大的“无力”，同时，因为市场主体的逐利性，其更多的以营利为导向，很可能会以降低体育服务的质量和数量来削减成本，同时，购买行为也带来了政府新的寻租机会，很多市场、社会承包主体在体育服务供给中发生了价值偏离，以满足“购买服务决策者”为价值导向，而不是服务对象的百姓，而这些问题对体育行政部门都提出了新的监管要求。走访中了解到，对于各体育管理部门来说，制定可行的体育服务外包绩效评价体系是亟需解决的问题，而绩效评估就是监管的有效做法。（政府购买体育公共服务监管职能变化见图1）
　　2.政府购买体育公共服务的“供方缺陷”
　　政府购买体育公共服务毕竟是近几年才兴起的理念和做法，对于体育行政部门来说存在诸多缺陷，而对于体育公共服务的供给方来说也同样存在着诸多的不足，这些不足是目前阻碍政府购买体育公共服务及其效益实现的重要方面。
　　2.1竞争性供给市场未必存在
　　体育公共服务引入政府购买的方式，让更多的主体参与到体育服务中来，参与到全民健身以及其他体育服务的产品与服务中来，其目的是通过购买的方式引入市场竞争机制，在降低政府负担的同时，调动社会与市场的积极性，借助社会和市场的专业性来提高服务的供给水平与效率，进而增加社会整体的体育公共服务福利，缩小“广大公民不断增长的体育需求与供给不足的矛盾”，经过多年改革开放的发展，我国的市场体制得到了较大的发展，市场机制不断完善，但是社会组织发展相对滞后，而众多学者在研究体育公共服务购买时指出，政府购买体育公共服务的对象包括市场、非营利组织（体育社团、协会）和营利组织等，而这三方面体育供给主体发展难尽人意，我国的体育社团、体育的市场主体等发展情况并不理想，自然能够提供优质的体育服务的主体相对缺失或不足，政府要购买优质的体育服务，能够达到条件的主体较少，在德国很多体育公共由协会实施，而我国体育协会的实体化水平相对较低，从上海、江苏等地的实际情况来看，直接提供公共服务的体育协会组织还比较欠缺，协会的实体化水平不高，上海在2013年的体育公共服务总结报告中指出体育组织力量薄弱、全民健身和赛事的社会化水平很低依然是公共服务发展的重要瓶颈；在购买体育公共服务的过程中往往存在没有竞争市场的尴尬，而只能被迫实施“培养性”委托购买或定向购买的方式，如果按照一些学者认为的竞技体育和体育产业都属于公共服务范畴，显然，对于竞技体育来说目前缺乏市场、社会主体来进行服务的供给，也就谈不上竞争性了，有的也是借助行政力量进行定向购买，而定向购买会带来“供应方垄断问题”，约翰斯通和荣姆泽克通过对老年医疗服务外包的研究发现，长期的定向合作导致了定向购买对象获得了与政府谈判的能力，以致影响了供应方评估标准的制定。
　　2.2供方之间竞争水平较低与价格同盟威胁
　　体育公共服务具有规模性、公益性、专业性等特征，体育公共服务旨在提供满足最大多数的公民的体育需要，是大众的需要而不是小众的需求，决定了体育公共服务的规模性；公共性决定了体育公共服务的公益性，其不是以营利为目的；同时对于服务质量和水平的追求要求供给主体必须具备较好的体育专业性、服务专业性；这些特性决定了真正具备资质和能力提供体育公共服务的供给方客观上是有限的，这一资质主体的有限性导致了体育公共服务供给方难以像日用品供给方那样充满竞争，上海百姓健身房、群众性赛事的招标等都体现出供给主体竞争性不足的问题。与竞争水平低密切相关的就是竞争主体的相对稀缺，政府在购买的过程中可能会面临卖方市场的情况，政府的谈判议价能力相对较弱，而且因为对于市场的不熟悉、经验不足带来了“信息的弱势”，在定价上处于劣势，不仅如此，由于“卖方市场”的可能性和竞争主体的数量较少有可能会出现卖方之间的默契行为，形成价格同盟，然后内部分羹，这些都会对政府购买体育公共服务带来不良的影响，在政府购买体育公共服务的过程中应对这些问题给予足够的重视，制定相应的补充条款进行约束和便于事后追责。2014年，上海市民体育大联赛通过公开方式签约了30家承办单位，其中市级体育协会27家、区级2家、体育俱乐部1家。而上海市各级各类体育协会918个，市级体育协会有86家，而主动提出申办的36家，中标27家，中标率较高，反映出协会的竞标意识还不高；而区级体育协会和作为市场主体的俱乐部参与度更低，反映出竞争性尚且不足，而商业市场代表的参与率和中标率都较低，反映出体育公共服务供给市场竞争性不足，调研中发现对于群众性赛事的购买由于市场的不完备目前主要采用定向购买的方式。   　　2.3政府购买体育公共服务的负外部性问题
　　政府购买体育公共服务的本质是更好地扩大体育福利供给，满足人们的体育需求，但公共服务推行不当也会带来一系列的负外部性问题，如国家体育总局推行的“2桌1场（2个乒乓球桌1个标准篮球场）”；江苏、浙江等地推行的“万村体育路径工程”等等从推行的过程和效果来看都存在着较大的问题，统一化、行政性导向严重，在村庄安装体育健身路径一方面需要必要的土地资源、另一方面需要必要的日常维护和配套设施，对于一些不具备条件的行政村来说不仅没能收到设想的效果，反而成为一些行政村的负担（土地的租赁费、维护费等）带来了一些负面的社会评价；而政府购买体育公共服务也同样面临一些负外部性问题，政府将体育公共服务委托给社会组织、市场主体等，而无论是市场主体还是社会组织都有着自身的组织利益，尤其是市场主体，其最大的目的就是盈利，在体育服务的过程中有可能会出现压低服务水平甚至设置服务享受门槛的情况，不仅如此，在服务的供给中也会出现承包主体与体育消费者发生冲突的情况，服务不满意、运动参与中的意外伤害等等，这些问题处理不好都会演化为政府与百姓的直接碰撞，产生不良影响。2013年上海体育公共服务绩效总结中指出公共体育设施的维护、管理和服务水平依然是一个比较薄弱的问题，而这些问题直接影响到公众对行政部门的评价。
　　3.突破：化解政府购买体育公共服务的“双重缺陷”
　　有力推行政府购买体育公共服务是上自中央、下至各级政府职能转变和服务转型的重要着力点，而要真正地发挥购买服务的效益，政府必须成为一个“精明的买家”，而要做到精明买家就必须突破现有的供需双方的缺陷，作为公众体育需求的“代理人”，政府部门应该了解群众的体育需求，决定哪些体育公共服务需要购买、需要购买的数量与质量、体育公共服务的财政安排和体育公共服务的生产方式等，要建立完善的公共服务购买程序，了解供给市场情况。
　　3.1引入政府购买体育公共服务问责机制
　　政府购买体育公共服务，表面上看是体育行政部门从繁琐的供给工作中解脱出来，在调查了解中也发现确实有些行政人员认为购买服务能够减轻自身的负担，而通过对一些实施政府购买体育公共服务的行政部门的访谈了解到他们在政府购买体育公共服务的实践中日渐认识到购买体育公共服务不仅没有减轻自身的负担，反而使得责任有所增加，在政府购买体育公共服务的框架下，体育行政部门不仅承担着传统的体育公共责任（如论是购买还是直接供给，责任主体都是政府），而且必须承担起对体育公共服务承包主体的监督责任，毕竟承包者体育服务供给的绩效直接影响公众对政府的评价，因此，体育行政部门应该在购买体育服务的过程中引入问责机制，以确保体育服务的购买结果在更大程度上契合公众体育利益诉求，在问责机制中应建立购买体育公共服务的内容体系（包括购买的具体购买范围、时间、质量、成本）、标准化流程、服务效果评价标准，制定外包商的体育服务绩效评估体系，摒弃服务购买中的随意性、规避可能的寻租行为，更好地激励体育行政官员的责任意识。以政府购买体育公共服务推行较早的北京、上海、浙江等地的实践来看，政府购买体育公共服务的机制和制度尚处于摸索阶段，购买的内容、程序、监管、绩效评价都存在较大的不足，因此引入问责机制势在必行。
　　3.2畅通体育诉求表达机制、提高服务购买决策水平
　　提升信息搜寻能力一方面是要关注广大公众的体育需要；另一方面要重视体育公共服务产品的供给市场信息。公众体育需要是体育公共服务供给的源头，直接影响到体育公共服务的其他环节，当然对于政府购买体育服务来说，公众的体育诉求是政府制定购买决策、实施购买行为的逻辑起点，也是政府购买体育服务绩效的评价落脚点，对于公众体育需要的充分了解和掌握是提高政府购买体育服务水平的关键，在现行政治体制下，群众参与行政决策的机制缺失，被服务对象往往游离于决策之外，政府部门依据行政偏好或政治诉求决定体育公共服务的供给，也就决定了政府购买体育服务的内容，导致了决策水平低下，购买绩效水平不高的情况。因此，体育行政部门必须建立畅通的群众体育诉求表达机制，由群众选择代表参与政府体育公共服务购买决策，建立基于“公共体育需求-政府购买决策-购买行为-绩效评估”的政府购买体育服务的机制，做到体育服务购买中的“自下而上”，而不是“行政思维”，在决策中充分尊重民意，当然在这一过程中还应该提高体育行政部门的议程设置能力，对于体育公共服务来说应该是一个动态的过程，服务的内容、水平都在不断地发生着变化，体育行政部门应具备根据主客观环境定位服务、制定程序、保障公众参与、动员社会承接体育服务的能力。不仅如此，相关体育行政部门还应该加强体育服务供给市场的信息搜寻，建立市场调研机制和信息数据库，或者通过第三方组织进行供给主体的评价，以更好的寻找适合于体育服务供给的企业、社会组织等，在充分了解供需两端的客观情况后进行针对性的体育服务购买，提升体育公共服务的效益。
　　3.3加大内部学习机制建设，提高体育行政部门市场能力
　　著名学者莱斯特?萨拉蒙指出，由公共服务外部购买带来的政府职能转型直接挑战了传统的公共行政理论，因为它带来了一系列严峻的公共管理和政府责任问题，而这些问题都是传统公共行政理论尚未涉及的。政府实施购买公共服务后，体育行政部门以“行政指令”为主的工作方式更多地转变为以“合同、协议、契约”等市场手段为主的公共服务工作方式，自主提供、内部管理转向“对外购买”和“外部监管”，这一过程的变化对行政人员的职业胜任力提出了更多的要求，要懂得市场运作的规律、要熟悉市场竞争主体的思维、要懂得项目招投标的流程、规范、标准，合同、协议等签订的流程，尤其是对于契约管理的能力，诸多学者在进行公共服务购买的研究中指出政府的重要职能就是“契约管理”，包括“契约设定”、“契约制定”、“契约执行”以及“绩效评估”，相应的应具备竞标之前的需求测评能力、契约内容的设计能力，公共服务输送网络的管理能力、契约绩效的测量能力，而长期处于相对封闭的管理系统的行政工作人员在这些方面往往经验欠缺、知识储备也不足。彼得?圣吉说过学习是应对变化和解决问题的唯一之道，政府在转型发展，体育公共服务的供给方式在不断创新，老百姓体育需求、接受方式等都在发生着变化，一系列新的问题相继出现，因此，体育行政部门要不断提升学习能力，在内部建立学习机制，以更好地解决问题。   　　3.4加大公共扶持力度，培育体育服务供给市场
　　供给市场不足是目前体育公共服务政府购买的重要困境之一，体育公共服务的供给内容相对复杂，相对应的购买的可能性空间也就相对较大，但目前能够体育服务市场、社会主体发育滞后。在国外体育社团、非营利机构等是政府购买体育公共服务的重要对象，但在我国体育社团、非营利组织发展严重不足，很多协会、社团处于一种“空壳化”的状态，没有实际的工作经费、工作内容，服务能力就相对不足；我国体育产业发展也处于初始发展的阶段，与体育服务密切相关的体育中介服务业发展还很稚嫩，介于此政府以及体育行政部门应该加大公共政策扶植力度，培育体育服务供给市场，在这一点上海在群众性体育竞赛中的做法给了我们一些借鉴。2014年上海市体育局拿出600万元进行赛事招标，主要针对旗下的体育协会、社团，由各协会撰写赛事方案和标书竞标，从众多的方案中进行评选，对于方案较好的协会给予竞赛经费，促进协会的实体化、业务化，在调查中还了解到伴随业务的深入，后面将有意引入企业等市场组织参与到赛事的服务供给中来。同时，上海还通过招标的形式与民营俱乐部合作，实施了“365百姓健身房”工程，通过招标确定合作俱乐部企业，由政府给予相应的补贴，企业来运作，健身房开在社区，当地百姓只需365元即可每天到俱乐部进行健身锻炼，在服务百姓的同时也扶植了健身娱乐业市场。
　　3.5完善政府购买体育公共服务契约制度，规避服务“负效应”
　　政府在自我能力不足或精力受限等情况下为了提高公共服务效率进行体育公共服务的购买。而服务购买的主体既包括非盈利组织、也包括盈利组织，任何一个组织其进行体育公共服务的供给都有着自身的利益着眼点，非盈利组织可能是出于提升组织知名度或为了迎合赞助商或资金供应方的某些诉求；而营利组织则往往出于逐利需求，不管是何种类型的服务供应者在进行服务供给的过程中都有着各自的利益点，而这一利益点很多时候与公众的体育需求并不是一致的，体育产品或服务的供给主体可能会出现一些不利于服务效益最大化的情况出现，前文所提出的几点突破路径都能够在一定程度上遏制市场“负效应”的出现，但在契约社会，必须充分的借助契约力量，通过协议、合同等市场工具，将可能性风险文字化、合同化，对供给主体产生有效的制度和法规约束力，以更好的约束供给主体的“私利性”行为，有效地规避政府购买体育公共服务“负效应”的出现。